第三节 官督绅办与功能转变（第1页）

第三节官督绅办与功能转变

一、官督绅办的运行特征

关于清末州县劝学所的研究，一般教育史著作皆称为“教育行政机构”。但是，劝学所成立之时，正是清末宪政改革推进之际，各个方面的改革同时铺开，加以人员准备不及，经费筹措困难，致使劝学所从成立到运行，都不是一个简单的教育行政机构，而是有着自身的特点和时代的印记：从其行政运行的角度而言，是“官督绅办”；从其组织功能的角度而言，在宣统三年（1911年）学部改订劝学所章程颁布之前，它虽为官治机构，但兼有自治特点，又兼办自治学务，其性质介于官治与自治之间；之后，它转为完全的官治机构。这种功能的转化，反映了清末州县基础教育管理体制的演变。

作为统辖州县教育的行政机构，劝学所设总董和劝学员。光绪三十二年（1906年）学部奏陈各省学务官制中确定劝学所总董的资格为“本籍绅衿年三十以外、品行端方、曾经出洋游历或曾习师范者”[88]；劝学员亦要“选择本区土著之绅衿品行端正、夙能留心学务者”[89]，即由本地士绅担任。然而各地劝学所成立后问题不少，有的地方总董、劝学员敷衍塞责，久不到任，办学毫无成效，甚至有的地方出现劝学员绅“借官差以拘拿平民”“属令地方官用刑追逼”“苛罚多金”等种种劣行。所以次年学部曾札各省提学使，“务当慎选廉明厚道之绅士充当”[90]。后来各省在整顿劝学所时对学部章程做了一些变通处理，更强调选用新学人员充任总董。如河南明确规定总董资格为：出洋留学毕业者；师范学堂毕业及中等以上学堂毕业者；虽非学堂出身，曾于学务有经验者。劝学员则为以上三项资格之一，或“身列校庠，夙能留心学务者”，“乡望素孚，能为公益之事者”[91]。实际上，从部分省教育官报的有关资料看，多数劝学所总董和劝学员还是旧绅士。据《福建教育官报》对光绪三十三年（1907年）劝学所的统计，时有总董26人，其中出身举人、贡生、拔贡等旧有功名的9人，拥有旧功名但又接受师范教育的9人，师范学堂毕业的8人。[92]据《湖北教育官报》对光绪三十四年（1908年）劝学所的一份统计，总董58人中，除身份不明的5人外，其余均为贡生、附生、举人、廪生、训导等出身。[93]至1909年止，安徽省共有劝学所52所，总董中除5名师范学堂毕业、1名留日学生、6名资格不明外，其余40名是廪生、贡生、举人、教谕、训导、州同、州判等出身。[94]

劝学所作为教育行政机构，执行上级赋予的教育行政事务。职权包括：调查境内无论官私公立各学堂；办理学务各款；延聘教员、招考学生、增减学额、改良教科各事宜；调处本境学务之讼争。[95]学部还制定章程，规定劝学总董如无官职者，照章给予七品职衔，并由地方官酌量给予薪水，禀报提学使核办。[96]这就把劝学所纳入到中央学部—省提学司—州县劝学所的教育行政体制之序列。

但劝学所工作要受州县官和省视学的双重监督考察。首先是州县官的监督。学部章程明确规定，凡劝学所一切事宜“由地方官监督之”。“官督”的含义是：“一则在求地方行政之统一，一则因教育情事与地方经费不能分离，必由地方官总其纲要，由劝学所人员随时体察地方情形陈述意见以辅之施行，则学事方易整理日兴。”[97]由此形成以劝学所为载体的“官督绅办”的运行特征。[98]

在实际运行中，州县官的监督主要表现在如下几个方面。

一是对总董和劝学员人员的选拔。劝学所总董的产生有两条途径：或由地方绅士公举后由县令禀请提学使札派，或由县令选派并提请提学使札派。究竟采取何种途径，要视绅士力量和官府介入劝学所事务的程度而定。

在一些绅士力量本来就比较强的地方，总董由公举产生。如江苏青浦县劝学所的前身是奉省学务处之命办的学务公所，后遵部章改为劝学所。该所制定的章程中，确定总董“行投票法每年公举一次”，再禀地方官“详请札派”；有关教育立法事宜归教育会，劝学所主持教育行政，特别强调凡地方学务公款由“本所派员经理”；各区公产公款“由各区劝学员报告总董参酌办理”；劝学所年终财务报告除造册报告外，还要分发各区。[99]可见青浦县劝学所的独立性较大，表现出较浓的自治色彩。

但在有的地方，这种公举却变了味。如直隶提学司鉴于不少总董未能称职，令各属总董由地方学界中人就游绅及曾习师范者投票公举。长垣县令则预先察访六人榜示，并制定投票规则，定必须是警董（亦系学界人内派充）、劝学员、各教员、举贡廪增附生，才有资格参与选举。选举时每人在选票上填写三人，以得票多者为当选。[100]

一旦发生意见分歧或互相争执之时，往往是“由地方官访查乡望素孚者”，禀请提学使札派。如江西瑞安绅学两界因总董一席党派纷歧，甚至开会大打出手。后经知府调停，并援引部章，由官方遴选中立派绅士王某接办，方平息事端。[101]虽然部章规定劝学所总董以本籍绅衿为主，但还是出现地方官兼任的情况。如浙江湖州，经提学使札派，以张燕南太守为府劝学所总董兼乌程县视学，县令蔡源青为归安县视学。[102]

而在很多州县，地方办理劝学所并不十分积极，只是在学部的一再催促、提学使多次下文的情况下方有所行动。由于劝学所由州县官筹设，官府权力能够更方便地插手劝学所人事。如福建提学使札闽侯两县县令，限日筹设劝学所，总董由县令直接“遴选合格绅衿”，禀候提学司札派。[103]而在河南巩县，设立劝学所一切事务均由补用知县张文炳操办，总董由其自行选择；虽然他又称以后可遵章公举，但“公举”人数必须多名，再由县令“覆加面试，严定去留”[104]。宣统二年（1910年）广东谘议局提出整顿学务议案，要求劝学所总董“变官选为公选”[105]；贵州也是“大都总董之选派或由地方官之保荐”[106]。这说明在相当多的地方，这种由官府主导的“官选”一直存在。

二是对劝学所工作的监督。劝学所设宣讲所，宣讲事项由地方官和劝学总董随时稽查。劝学所就学务绘制的各项表册，每半年一次交由地方官申报提学司衙门。如果发生问题，则经提学使下札，由县令进行整顿。如宣统二年（1910年），湖北各州县在提学使的督催下，纷纷整顿劝学所。钟祥县令查劝学所“并无驻所缮书，据表开二名，一在所办公，一在初等小学办公，均属挂名领薪”，故而下令裁撤多余人员，由总董县视学另选一人驻所，监理发教科书事。[107]

三是对经费使用的监督。各州县官核定劝学所经费总数及开支项目，对经费使用情况严加查实；劝学所筹款经费每年要造具表册汇报本县地方官。如湖北黄梅拣选补用知县余震查该县劝学所账目后，发现前会计员漏报880余串，遂集绅公议，责令原会计缴钱400串，其余请免追缴，禀报提学使后未得允准。提学使令由现任县令分作六年流摊弥补。[108]一般来说，劝学所经费必须在开支项目内支出，并列出详细开支表悬挂所内，按月照表开支，如果有特别需要支出的款项，必须禀请县令批准。

四是对劝学所人员的奖罚。如章程规定，劝学所若有功效，随时记功，年终按记功之多寡，由州县官禀明提学使予以奖励；并规定劝学员只管学务，不能干预其他政事，否则，州县官一旦发现，即禀报提学使下令撤退。如湖北古城县劝学员谢朝纶“干预讼事，县传有案，殊失学员资格”，县令令其撤退。[109]

由此可见，地方官的监督主要着眼于劝学所工作任务的完成。湖北省提学司的札文称“劝学所宜完全独立以成教育行政体裁”[110]，明确劝学所在学务范围内的工作有一定的独立性，由此形成“上下相维，官绅相通，借绅之力以辅官之不足”[111]的运行特征。

“上下相维，官绅相通”，是指州县官与劝学所在办学上要负连带责任。每有学部下达办学任务，提学使都会令州县官会同总董及劝学员绅先事筹款，克日开办，并将办理情况呈候提学使核夺；如办理逾期或有不当，州县官则被提学使详请总督巡抚处分，总董则由提学使考核撤职。[112]办学过程中，省视学调查到州县学堂问题，也由提学使下札到县，再由县令督同劝学所遵照办理。反过来，劝学所办学中遇到问题，亦常寻求官府支持。如遇有造谣生事、塾师禁阻学生入学堂等阻挠学务者，劝学所查出，可禀明州县官分别办理。遇有筹款困难，亦会要求“由官辅助公立乡学”。如浙江鄞县劝学所每年需经费2400余元，现有经费不敷用，县令特批准将该县岁科两届考试费除一半解省外，余下全数拨充劝学所。[113]吉林农安县四乡公立学堂，由本地学董筹款，因风气未开，款乃无著，致纷纷解散。经劝学所禀请，县令同意，教员薪水概由官府补给，按月补助，并每校给予40两津贴。[114]由此也体现了“官绅通力合作”办基础教育的一面。

其次，劝学所工作还要受省视学的监督考察。各省提学使下设省视学六人，他们承提学使之命令，分区巡视各府厅州县。省视学多由曾习师范或出洋游学、曾充当学堂管理者，或教员积有劳绩者充任，由提学使选拔并请督抚札派。[115]省视学考察各学校对学部奏定章程、提学使批檄规则的实际施行情况，劝学所和学区的办理情况和学务状况，总董办学是否胜任，地方官绅对办学的态度方法，教员、经费、学生人数及学籍成绩、校舍、课程管理及教科书等。省视学每视察一地均要写成报告，并于每年暑假和年终赴省报告。[116]

省视学的监督考察在提高州县办学成效方面起到积极的作用。清末《湖北教育官报》刊载大量提学司札州县整顿教育和经费文，基本都是依据省视学的调查报告做出的，如提学司札蒲圻整顿劝学所文：

为札饬事，据省视学禀称，该县劝学所劝学员五人，并未实行劝学，亦且长不到所，每月薪水八串，夫马六串，似近乾薪。拟请严加限制，由地方官及县视学考查，凡未实行劝学者，即扣发薪资夫马，以节靡费。[117]

除省视学外，还有县视学。光绪三十二年学部章程规定劝学所设县视学一人，兼充学务总董。县视学需要巡察各乡村市镇学堂，予以指导劝诱。[118]“有稽查劝学所账目之权，有指挥劝学所司役之权，有商同地方官撤派初等教员之权”，如“有阻抗或滋闹情事许即禀请核办”；还要于每学期将各地学务情况向提学使报告一次。[119]由此可见，视学则是受上级指派考察监督办理学务的。

之所以以视学兼总董，江苏教育总会对此的解释是，在厅州县地方自治未成立以前，“犹虑地方狃于官治之习惯，非官不足以统率各区，以县视学兼充总董，所以重其权也”[120]。这种制度安排本身就体现出“以官治统率自治”的意图。但此时的视学不是拟设的州县行政中作为县令属官、纳入国家政府行政系列的视学员，而是受省提学使直接领导并“禀承地方官视察其境内学务，专理关系学事之事务者也”[121]。福建提学使批示福清县令：“该令有地方教育行政之权，应即督饬县视学员先行周历辖内各学堂，认真调查，倘有教员借学图利或办理未能合法者，务须破除情面，据实指禀，以凭核办。”[122]说明县视学的工作也受州县官督饬。

但总董与视学的职责不同。总董需要综核各学区之事务，筹措办学经费，巡视办学情况，推广新式学堂，负责宣讲事宜，化解办学纠纷。[123]可见总董的工作以统筹和掌理一县之学务为主。

总董与视学不仅职责各有侧重，就是身份也不相同。江苏教育总会就认为“县视学明明为官，总董为绅，以一人兼之，权限不明”，视学与总董应分作两人，“以县视学为佐治官，专任视学；以总董为执行部长，联络劝学员劝学”[124]。甚至有提学使也认为“劝学所职务与自治机关原属相通”，而“县视学属官制性质，自应归官厅之委任”，“现行兼任之制混而为一”，只能是新官制未颁布和自治职未推广之前的暂行之官制。[125]

由于各地普遍把视学视为“官”，而直省新官制迟迟未能颁布，州县视学官陷于难产，所以随着各地劝学所的成立，一般是先札委总董再令其兼任视学。如河南省就强调，“总董兼视学，每年于正月加札一次”[126]。但也有一些地方出于划分权限的考虑，将视学、总董分作两人，总董由县令选拔，视学则由提学使札派。[127]湖北就是将视学与总董分设的省份。[128]据宣统二年（1910年）竹山县拟定的劝学所出入数目，包括视学年薪360串，总董年薪192串，劝学员年薪72串，其余还有司事、杂役。[129]这条材料说明，视学与总董都从县劝学所领薪水，但视学地位在总董之上。在该省整顿学务的各种官方文件中，我们也看到了县视学的身影。如嘉鱼县视学的调查学务报告中，提出了该县“校风嚣张”、初等小学国文修身等课教授不合规范、学款奇拙等问题，提出改进建议并列出表格，分别提交劝学所、地方官，并上达省提学司。[130]宣统二年十二月（1911年1月），湖北提学司提出了一个整顿各府厅州县学务办法，定“总董经理学款，视学考察学务及规划进行方法”，“视学报告业经提学司衙门核准者，总董不得固为掣肘”[131]。这是从制度上正式将总董、视学权限区分开来。而贵州直至宣统二年（1909年），劝学所总董兼视学者也仅十之二三。[132]