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第二节新制度的建立

以上讲的，都是变法运动中的重要历史人物和重大历史事件。可事实上，战国时期的改革有一个漫长的过程。改革的成果，远远超过以上几个事件中提到的改革内容，特别是制度建设的成绩，使战国不但成为一个全新的、而且在中国历史上还成为古今变革最为巨大的一个时代。明清之际的大思想家王夫之曾说过，战国时代乃是“古今一大变革之会”[3]。不管具体历史事实有怎样的差异，各国在制度建设上大体都取得了以下的成绩，这里作简要的总结。

一、法制

如果说从春秋到战国有什么东西没有改变，那就是有些国家，如秦、燕、楚，统治家族没有改变，统治这些国家的诸侯王室是春秋时期诸侯公室的延续。其他几个国家，如齐国和三晋，虽然换了统治家族，但是可政体却没有改变，战国七雄的统治者春秋时期叫公、侯，战国时期改称王，其实都是君主制。不管哪种情况，各国的统治方法却发生了根本的变化。最为突出的是在法律制度的建设上，明确了立法权的归属，加强了法律的制定、编纂、修订、废止等的制度建设，也加强了司法制度和司法队伍的建设。

关于立法权。法家学派，不论是《商君书》，还是《韩非子》、《管子》，都明确提出法律由君主制定的主张。如果说这种提法与从前没有什么根本区别的话，那么，他们强调君主有权根据形势变化随时随地制定法律，则与从前有着本质的不同了。春秋时代及以前，人们相信法律由古圣先贤制定，往往与礼制相混淆，而且不能随便改动，更少废止的可能。因此，法律就成为某些人据以抗拒君主的工具。据《左传》记载，楚国大夫申无宇就曾援引数百年前周文王和楚文王的法律向当时的楚灵王索要逃亡奴隶，楚灵王不敢触犯祖先的成法，无奈，只好归还给申无宇。战国时代，情况不同了，法家各派不但明确提出“君之立法”[4]的主张，而且强调君主有权因时、因地制法。商鞅提出过“智者创作法律”、“贤者变更礼制”的主张。赵武灵王也特别提出贤明的君主要“随时而制法，因事而制礼”。战国的改革当时叫作“变法”，说的正是君主因时因事制定法律，没有这一条，就不会有蓬勃的改革运动。当然，问题往往还有其另一方面。那就是，随着时间的推移，有些法律会落后于时代，不但会失去应有的效力，有时甚至会变成时代进步的障碍。韩非敏锐地发现了这个问题，并提出了相应的对策。那就是君主一定要有废止旧法的权力，一定要保持法制的统一，否则，君主所拥有的立法权就仍然只是一句空话。由此可见，立法权的真正体现，一方面是颁布新法的权利，另一方面是废除旧法的权利。立法权是立法者意志的体现，不能颁布新法，当然就不能体现他的意志；不能废止旧法，同样不能真正体现他的意志。不过，在这一点上，各国情况不太一样，秦国做得好一些。韩国的情况较差，那里法制混乱，新旧杂陈，前后舛错，难以统一。这对国家的改革造成损害，其他国家可能多少都有类似韩国的情况。

立法权的归属明确了，剩下的就是怎样制定和实施法律的问题了。对此，《韩非子》中有明确的说明：“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。”“明主言法，则境内卑贱莫不闻知也。”[5]“法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也，此臣之所师也。”[6]法要编著在图籍上，设在官府里，由官府公布给全体百姓，官吏行事要以法为准，还负有法律的教育和宣传的责任。

当下制定与编成文字公布实施结合起来，是成文法的基本内容。与由天神地祇、古圣先贤、风俗习惯流传下来的习惯法（不成文法）形成鲜明的对照。这样的成文法，早在春秋时代就开始出现。公元前513年晋国把范宣子所作刑书铸在鼎上予以公布，就是成文法的开始。李悝编著的《法经》，相当于系统化的成文法典。商鞅在秦国变法，就按照《法经》编著成文法典。战国中期以后，各国纷纷公布法典，成文法成为战国时代法制建设的主要形式。湖北云梦出土的竹简《秦律》，涉及政治和社会生活的方方面面，是战国晚期秦国的法典，为汉朝的法制建设提供了蓝本。

二、郡县

春秋战国之际，最大的变革是分封制到郡县制的转变。分封制是古代宗族发展的形式，也是一种武装殖民活动。它以宗法制为基本原则，天子的“天下”是最高最大的国家；诸侯的封国，是服从天下的政权；大夫的采邑，又是服从诸侯封国的政权。可是实际上，后两者都具有双重性质，对上具有一定的附属性，对下则具有一定的宗主性。春秋时期，诸侯国的独立性逐渐增大，“天下”成了一个具有意识形态意义的宗法概念，天子的真正属地就是他的王畿，相当于一个诸侯国。王畿与诸侯国一样，几乎就是完全独立的国家，诸侯国内的某些大夫采邑（像鲁国的三桓）也相当于独立的小国。在这种情况下，出现“礼乐征伐自诸侯出”、“自大夫出”、“陪臣执国命”[7]的局面也就很自然了。当然，对于天子而言，对于天下国家而言，这种局面是不正常的。

春秋初期，秦、晋、楚等较大的诸侯国往往在兼并的小国设立县。春秋中期，楚国的县渐渐地多了起来。县一般处在边地，具有防卫的性质。此时的县不同于大夫采邑，有一套集中的政治组织和军事组织，有征发军士和军役的制度，便于集中统治。春秋末期，晋国又出现了郡，郡最初也设在边地，地位比县要低。战国时期，边地逐渐发展起来，郡的领域较大，于是便在郡下又设若干县，产生了郡县两级行政组织。秦国商鞅变法中特别有加强县制的措施。这些都促进了郡县制的发展。到了战国后期，战国七雄普遍实行郡县制。

春秋时期，在楚国和晋国，县的长官县公或县大夫虽是国君任命的，但可世袭。战国时期，情况有了很大变化。秦国县的政权组织中有县令、丞、尉，还有县啬夫、县司空、县司马以及治狱、令史等。韩、魏在县令下设有御史，具有秘书兼监察性质；韩国还设立司寇，主管刑罚。县下有的设乡、里、聚，有的设连、闾。无论县，还是乡、里等，普通民众都在最基层的什伍编制中。

这样，各个诸侯国，都形成了从郡县到乡里的统治体系，控制这个系统的正是国家的最高统治者——王。分封制基本上被郡县制所取代，中央集权的统治体系最终建立起来了。

不过，战国时代在实行郡县制改革的过程中，也还保留了一定的传统因素，封君制就是这样一项特殊的制度。由于各国君主仍旧实行宗法制度，因此对待他们的亲属和外戚时就要有特殊政策。同时，君主制度下难免会有宠臣，而有功的大臣也希望得到非同寻常的报酬。于是，封君制就有了存在的空间。

战国时期，各国都实行封君制，给予受封人员某某君的称号，让他享有在某封地内征收租税的特权。特权的大小以户口数计算。有的受封万户，有的受封10万户，当然，也有以都邑、城市或郡县作为范围的，商鞅即受封“于商15邑，号为商君”。战国四公子孟尝君（田文）、平原君（赵胜）、春申君（黄歇）、信陵君（无忌）也都得到了以城、县、邑为受封范围的待遇。

封君在封地内一般只享有租税利益，不过问行政事务，封地仍由国君委任的相国和守令来治理。封君必须奉行国家法律，接受国君命令（汉朝分封同姓为王，但诸侯国的相国则是由中央任命的，当是沿袭了战国制度）。封君在封地内一般没有太大权力，只留有少数自卫武装，无权调动驻扎在封地内的中央政府和郡县的武装。除了个别人，如齐国孟尝君田文在自己的封地薛有意培植私家势力，当他免相回到薛时，竟至“中立为诸侯，无所属”[8]，成了独立王国。不过，那只是个例外。封君的封地一般都在边地，领域也不大，除了少数情况，一般不世袭。

由于封君不拥有封地内全部土地的所有权，所以，他们往往像一般地主一样，拼命扩大自己的私田，借助自己的身份地位逃避缴税，利用权力和声望经营商业、放高利贷，特别是在商业发达的地区，还有权征收城市工商业税。由于有这些特权，所以封君更加富有，更有势力。战国中后期养士之风盛行，战国四公子个个拥有食客数千人。秦国文信侯吕不韦食客3000、家童万人。嫪毐也有食客千余人、家童几千人。这些都与封君拥有巨大财富有着必然联系。

除了秦国因为商鞅变法按军功授予爵位，封君中王亲国戚较少，只是在太后当朝的短暂时期一度封了一些亲属、外戚和宠臣，其他国家封君中的绝大多数是国君的宗族和外戚。

因此，战国时代各国的地方政权组织是以郡县制为主，以封君制作补充的。

三、官制

春秋时代及以前，权力的获得主要靠血缘关系，这是与宗法制和分封制相一致的。这种世袭主要有两个系统，一个是天子、诸侯、大夫、士这几个等级的世袭制，即由嫡长子（正妻所生的长子）继承的制度；再有就是天子王畿和诸侯国内的行政事务由卿来掌握，而天子王畿的卿或者由诸侯担任，或者由其他王子、王孙等地位较高的贵族担任；诸侯国的卿则由公子、公孙等有地位的大夫担任。这些担任卿的贵族在各自的家族内是世袭的，而卿这个职务本身有时也被某一家族垄断出现世袭的情况，所谓“世卿”大概说的就是这种情况。其他官职，也往往由王室的王子、王孙和公室的公子、公孙担任，某一职务是否固定由某家世袭，这倒未必，但王子、王孙和公子、公孙可世代担任公职，倒是当时通行的制度。

分封制本身就有它的局限性，时间久了，可封的土地越来越少，直至告罄，这时分封制度就走到了尽头。春秋时期，这种情况已经出现。而随着分封制的停滞，贵族担任官职的制度也就难以为继了。同时，随着新型中央管理体制的确立和郡县制的发展，国君越来越希望行政管理职位由非亲非故的士人担任，这样更有利于权力的集中和强化。而另一个必要条件就是在春秋战国之际，社会上出现了大批靠一技之能谋求生存的士人，特别是随着私学的发展，德才兼备的新型文士大量涌现。这为各级统治者招揽行政管理人才提供了可能。必要性和可能性都具备了，官僚制的出现也就水到渠成了。

官僚制之所以实现，当时的社会经济条件是一个重要原因。春秋战国时期，雇佣关系在生产和生活的很多领域中存在着，“庸客”、“庸夫”、“市佣”、“庸保”等就是当时对雇佣劳动者最为普遍的称呼。在行政管理机构，只要给予一定的粮食作为报酬，就可找到有才能的士人。反过来，只要能得到一定数量的粮食作为报酬，就可出卖自己的才能为官府服务。官府有用人的需求，士人有干禄的需求，两相情愿，买卖即可成交。春秋后期，孔子在鲁国和卫国担任官职，就享受6万斗粟的俸禄。他的弟子中有许多在大夫之家担任家臣并享受俸禄。孔子教学的目的之一就是培养担任官职的人才，他说过，“学也，禄在其中”[9]。当时人已经清楚地看到，君主与官僚之间是“主卖官爵，臣卖智力”[10]的交换关系。战国时期各国普遍以粮食作为官吏的俸禄，也有少数国家同时保留以田地的租税收入作为俸禄的做法，例如，齐国就曾以“田里”作为俸禄，官员离职时“收其田里”[11]。君主与臣下通过交易而形成的这种管理体制就是官僚制度。

战国时期各国都在中央和地方实行官僚制度，行政管理体制与以往有了明显的区别。战国七雄官制名称各有不同，但大都按照“官分文武”[12]的原则设置文武两班。文官以相为首，称相邦（汉朝避高祖名讳而改称“相国”）、丞相、宰相。武官以将为首，与春秋时期诸侯国由卿大夫同时掌握军权和政权的制度已经不同了。这样做，既适应了行政管理专业化的需要，又可以分散大臣的权力，造成文武官员的相互监督和制衡，有利于君主集中掌握权力。只有楚国仍沿用旧制，以令尹为最高行政长官，楚国还有柱国、上柱国的官职，地位仅次于令尹，两者还没有完成文武分职的过程。此外，一些国家还出现了掌管军事的国尉和担任君主秘书兼监察职责的御史。这些对后代官僚制度的发展有着深远影响。

官僚制度确立的同时，无论是对中央的文武长官，还是对郡县的主要官员，实行有效的管理就非常有必要了。因此，对官吏的选拔、任用、监督、考核等制度也发展起来。当时选拔官吏有5个途径：一是臣下向君主荐举；二是士人自己通过上书和游说得到任用；三是凭借功劳得到任用和升迁；四是从侍从的郎官中选拔；五是中央和地方长官选用下级官吏。

为了加强对官员的管理，确保政令的畅通，当时各国实行玺符制度。玺即官印，铜制，相邦的玺印是黄金制作，任命时授给官印，免职时就要缴回。玺更多的是用在公文传递中，起凭证的作用。官府的命令或往来公文写在竹简或木简上，卷起后用泥封住收口处，这块泥叫作封泥，然后用玺在封泥上压出印迹作为凭信，否则无效。符为伏卧的虎形，金属所造，上刻铭文，分为左右两半，底有合榫，右半边由君主保存，左半边发给将领，将领只有拿到右半边并核验无误，方才可以调动军队。国君通过玺符制度大大加强了对文官和武将的控制。

同时，为了对官员实行考核，各国还实行了“上计”制度。计即计书，指统计的簿册，记载年内仓库存粮数字、垦田和赋税数目、户口及治安情况等。每年中央和地方长官都要把自己管辖内一年中各种预算数字写在木券上，剖析为二，右半边由君主保存，左半边由官员保存，年终，官员要到国君那里述职，由君主亲自核验，根据成绩优劣，决定赏罚。这是法家刑名之术在制度上的体现，与今天所说的目标管理方法有一致之处，标志着当时的行政管理水平。