§六 公共管理机构处理突发事件的能力（第1页）

§六　公共管理机构处理突发事件的能力

政府是对国家事务与社会事务进行指导、管理、协调、监督、保卫和服务等各种职能的上层建筑部门。广义的政府，包括行政、立法、司法以及其他代表国家行政管理职能的各级机构。当今世界突发事件频频发生，作为公共管理机构的政府如何提高处理各种突发事件的能力？如何在尽可能短的时间里控制事态、降低损失？如何做好与民众的沟通、维护国家长远利益和政府公信力？这是公共管理的当务之急，也是我国政府所面临的严峻挑战。

（一）提高政府处理突发事件能力的必要性

1。构建和谐社会的必然要求

现实生活中，我们经常会遇到各种类型的突发事件，这就是社会的“不和谐”音符。除了自然原因，社会因素很多。目前，我国进入经济社会发展的黄金时期，也是社会最不稳定的时期，是各种利益矛盾最容易激化的时期，也是突发事件的高发期。最深层的原因就是中国发展的需要和资源有限性及资源利用技术的落后性之间的矛盾，我们有限的资源在满足社会和人民生活及发展需要上显得更具有差距。例如，随着改革开放的深化导致利益和权力将在不同主体之间进行重新分配、转移、整合，形成诸多不稳定因素；随着国内社会贫富差距加大，经济秩序调整，人们在心态上失衡，传统道德文化体系的解体和信仰危机的出现；国际经济秩序的重建及国际极端势力的发展。这些新的问题的存在都将在一定程度上影响我国和谐社会构建的进程。所以，我国要全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化建设，加强政府应对突发事件的能力建设，建立旨在保护国家安全、社会稳定、反应迅速、应对有效的突发事件管理体系是构建社会主义和谐社会的必然要求和时代性新课题。

2。政府职能转变的要求

（1）从政治统治职能到社会管理职能。提升政府应对突发事件的能力建设有助于实现政府职能、提高行政效率。政府职能即政府在社会中承担的责任和功能，政府职能具有双重性，即政府统治职能和社会管理职能。政治统治职能主要是围绕着对内对外如何巩固国家政权展开，而社会管理职能就是为了维护社会稳定和推动社会发展。和平时期，特别是在当今世界竞争如此激烈的环境下，后者更为重要，更加接近民众利益和意愿。这就要求政府职能中心要向后者转移。任何一个国家，无论其大小、强弱，都难免会遇到突发事件或危机灾难，及时处理突发事件，维护社会稳定、保护公民的人身安全和财产安全，保护国家安全，都是政府义不容辞的责任，是政府的基本职能。提高政府应对突发事件的能力，有助于政府更好的监测、预防、应对突发事件，制止突发事件的发生或控制正在发生的突发事件，减轻灾害损失，保护人民生命财产安全，维护社会稳定，更好地履行政府的职责。

（2）从经济职能到公共服务职能。我国政府职能转变中，经济职能有余，公共服务职能不足。我国是一个发展中的大国，鉴于社会主义的基本矛盾，即落后的社会生产与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾，在过去30多年的改革开放进程中，我国在促进资源配置方式转变，促进生产力发展，追求经济效益方面取得了显著成就。但在处理效率与公平、政府与市场等基本关系方面，因为改革的策略与阶段性目标所限，遗留和积累了许多问题。所以，导致目前我国社会不稳定，资源滥用和忽视环境保护引发许多重大自然灾害。根据近些年来的统计，我国人为因素诱发的地质灾害已占灾害总数的一半以上。随着社会经济的发展，人类对自然的干扰和破坏越来越强烈，诱发自然灾害的几率也越来越高。我国已经成为世界上自然灾害最多、危机最严重的国家之一。并且，随着科学技术的发展和国际交往的扩大，来自生物因素、有毒化学物质、核辐射、电脑病毒、传染性疾病等潜在的危险也越来越大。目前，我国公共服务与公共管理不完备，许多突发事件不能及时处理，致使损失重大，预防工作也不到位，所以，以公共服务与社会目标为政府职能和治理目标的加强的重点中，必须提高政府预防与处理突发事件的能力。

（3）从直接灾难救济到全面危机管理。政府在处理突发事件中的职能需要转变。传统的政府公共突发事件管理是一种被动的、回应性的行为，主要表现为直接救灾，如抗洪抗旱。而今的政府应对突发事件管理是一种全面的危机管理，主要表现为三个方面，一个完整的过程，如罗伯特·希斯提出的危机管理4R模型——减少（redu）、预备（readiness）、反应（response）、恢复（recovery）：二是机制的健全与完善，主要有指挥协调系统、预案系统、信息沟通系统、物资保障系统、恢复评估系统、法律规范系统等；三是将政府危机管理纳入到整个国民经济与社会发展的战略高度。在这个社会转型的关键时期，各级政府必须高度重视从全局处理突发事件，把工作重点转移到预防与干预突发事件上来。

3。客观环境的要求

（1）特殊的历史时期决定了要提高能力建设。我国正处于农业文明、工业文明和信息文明交融的社会里。三种文明逐步演化过程中，要求政府革新，与时俱进。在政府转型过程中我们一直未能树立起足够的、非传统的危机意识和危机管理意识，这是导致突发事件应急工作被动的根本原因。经过30多年的改革开放，我国经济社会发展的内外部环境和条件都发生了深刻变化。全球化成为进一步推进社会进步、经济发展不可忽视的重要背景。但我们对全球化背景所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机缺乏基本的分析判断机制，缺少风险评估机制，导致风险不能被及时发现和有效防治。

全球化时代，也带来了各种预想不到的“灾难全球化”问题，前所未有地冲击着原来相对封闭的稳定社会。经济全球化、世界经济衰退、霸权主义和强权政治，使国际关系失衡，恐怖主义猖獗与民族、宗教斗争激烈，突发事件在一些国家的发生频率、数量、烈度、危害性和影响面均呈上升趋势。在全球化时代，国际上任何一个重大事件都可能波及我国。牵一发而动全身的社会问题越来越普遍，浸透到我们生活的各个领域，增加了我们遭遇各种重大突发事件的风险。如由环境破坏导致的生态灾难，由疫情传播导致的公共卫生灾难，由有害物质泄漏导致的公共中毒事件，由各种灾难事故导致的城市功能瘫痪，由世界经济衰退引发的全球金融危机，以及大面积洪灾、地震、火灾、雪灾等。面对这些问题，政府必须提高预防与应对突发事件的能力，维护国家安全、社会政治稳定和实现广大人民群众的根本利益。

与此同时，我国已经进入了一个社会不稳定时期，这一时期是人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的时期。而这一时期能否保持稳定，直接关系到我国社会主义现代化建设的成败。这个阶段既具备了进一步发展和飞跃的基础，有可能创造出更大的经济和社会发展奇迹，同时又面临前所未有的社会动**挑战。如果解决的好，就能够推动社会向现代化发展，相反，恐怕整个改革开放成果就会**然无存。由于市场经济转变过程中必然会出现收入差距拉大，导致不同利益群体之间的差距和矛盾激化，这就是社会不稳定的根源。这种情况下，突发事件频频发生不足为奇。因此，各级政府必须高度重视突发事件的管理问题。如果处理不好，就会影响现代化的进程，延缓建成小康社会目标的实现。对于执政党来说，也是一个巨大的考验，能否经受住危机的考验，往往直接关系到执政党的执政地位及前途命途。能否在突发事件面前，在有限的时间内最大限度地进行信息综合，及时做出超常的决策、稳定局势、解决问题，不仅是对我国各级政府危机管理的严峻挑战，也是执政党必须掌握的能力。

（2）客观的社会环境，使政府处理突发事件难度增大。首先，我国处于社会转型期，经济转轨和社会变革进一步深化，各种矛盾汇集在一起，容易暴露管理中的漏洞。如“三农”问题、城市职工下岗问题、金融风险问题、土地征用中的纠纷问题以及国有企业改革和社会保障方面存在的问题等，都容易引发群体性突发事件。在城市化进程中，社会流动人员流动相对频繁，社会相对不稳定，使政府信息收集、宏观调控难度加大，处理突发事件的任务也加剧。其次，现代信息迅捷使政府危机管理面临极大的挑战。现代除了党和政府主办的新闻媒体外，最有力量的就是网络，电视和报纸的节奏已经落后了。在伦敦爆炸事件后又出现了“群众媒体”，他们用手机和其他工具拍摄下来的实况，可以很便捷的通过网络抢先公之于众。所以在这个信息化的社会，尤其信息全球化的社会，舆论公开，政府能否很好的处理突发事件是其在全世界范围内保持良好形象的关键所在。而且随着广大人民群众对生活质量的要求日益提高，政府提高预防与应对突发事件的能力，创造稳定的社会环境和安宁的生活环境，是其在民众中保持形象和威信的基础。

（二）提高政府预防与应对突发事件的能力

1。构筑国家立法、政府立法的法律屏障，使突发事件的管理走向制度化和高效化

法治的基本内核是依法办事，就总体而言，它是应对常规状态的社会生活的。但是“非典”疫情和汶川地震的发生表明，即使在和平时期，常规制度也不足以应对一切突发性的公共事件。任何社会和制度都必须随时准备应对一些突发事件。政府行为法制化，依法行政，是政府实施有效治理的基本原则。政府在紧急状态下的应变能力与行政管理的权威性、主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也应是法律规范与授权的结果。否则即使措施再完备，也难保不出重大失误。

实践证明，没有完善的公共危机管理法制，就没有高效的突发事件的政府管理。由于未来风险的不确定性，我们必须强调制度建设的与时俱进，针对具体问题进行更为深入、细致的研究和探索，更多地参考借鉴其他国家的经验教训。同时，为了有效应对未来可能出现的种种紧急事态，法律工作者也不能仅仅关注正式法律制度的建立和完善，还必须关注社会，研究社会自身的一系列非政府机制的调整和变革。现代社会的有效治理不仅需要正式制度的完善，还必须形成一系列与正式制度相适应、相补充的规范，包括职业规范和人们的一般行为规范。关于医护人员的职业伦理、社会各行各业的职业伦理以及普通公民的道德规范，事实上就是社会协调有效地应对非常事件的不可缺少的制度。

为了使政府应急管理法制化，使政府应急管理工作有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，应该加强危机管理的立法工作。首先，我国要制定一部从总体上规划危机的基本法，这种根本性的危机立法把危机管理真正纳入了法治轨道，为危机的预防、预警、救治、恢复提供立法保障；其次，加强紧急状态法与相关法规之间的衔接与配套，完善全国性法规与地方危机管理法规，实现应急法规内部的协调和统一。再次，我们要加强制度细化方面的工作；最后，设立专门的监督机构，保证危机管理工作始终依法指挥、协作、运作和管理。我国于2007年11月1日起施行《中华人民共和国突发事件应对法》。

2。尽快建立常设性的突发事件管理机构，制定权责明晰的应对机制

目前，我国政府突发事件管理体系主要是依赖于各级政府现有的行政机构，至多是针对一些专门事件成立非常设性机构，缺乏专业人员和应急动作规则，重救轻防，跨部门协调能力不足。权威的危机管理组织系统是保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动的前提，直接关系到危机管理的成败。这方面我们应该借鉴西方发达国家的管理经验，设立一个常设性的突发事件管理机构，明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类突发事件开展分析总结工作，加强他们的协调和沟通。

例如，英国内阁办公厅作为英国政府的中枢机构，在危机管理方面负责收集和评估灾害信息，向公众提供预警信息，进行公众教育等方面的职责。为了提高政府处理突发事件的综合协调能力，后来，英国在内阁办公厅专门设立了国内紧急情况秘书处，负责日常紧急事务管理和跨部门协调。

日本内阁官房（相当于办公厅）作为首相的辅佐机构，在政府日常应急协调管理方面发挥着重要作用。为了提高灾害综合管理的能力，1998年日本在内阁官房设立了“内阁危机管理总监”（副大臣级），组建了由该总监直接领导的“安全保障与危机管理室”，专门负责危机管理事务（除国防外）的日常协调管理。

美国政府非常重视危机管理，尤其是在“9·11”事件之后，布什政府更加重视这个问题。2001年9月20日，成立国土安全办公室，统一领导原来分散在不同部门的国内反恐工作；2003年1月23日，将其升格为内阁级大部，即“国土安全部”，全面负责处理国内和国际的各种危机。国土安全部包括了22个不同的机构，但就危机管理系统本身而言，联邦紧急事态管理局，又称联邦危机管理局（FEMA），它的工作最突出。FEMA成立于1979年，它直接向总统负责并处理国家灾情，其使命是：领导美国对自然灾害的准备、预防、应对和恢复，并朝向“一个有准备的国家”的目标努力。多年来该机构已经建立起一整套“综合应急系统”，应对各种类型和规模的天灾人祸，在各种突发危机事件中它负责全面协调，起到十分重要的作用。这种管理模式非常值得我们学习。

突发事件发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备工具，以便迅速调查突发事件产生的原因及影响程度，全面实施危机控制和管理计划。突发事件管理组织体系应在中央政府的统一领导下，整合到各级政府和各个部门的职能体系中去，从而把危机管理的预警体系、信息体系、决策体系、指挥体系、救助体系、评估体系综合起来，实现各个系统之间的协调，建设一个前后衔接、功能齐全、综合配套、运转灵活的突发事件管理体系。

应急机构的设置模式，一种是我们上面提到的英、日两国所运用的由政府中枢——内阁办公厅负责应急综合协调；另一种就是美国所施行的以独立的危机管理机构负责综合协调。我国所建立的突发事件应对机构一般可按实行三级组织和三级管理模式：一是作为危机应对对策机构的危机管理委员会，由政府的中高层领导组成，位于组织架构的最高层，其主要职责是制定突发事件管理政策，主持制定突发事件管理的应急预案并能及时调整、配备办公人员，检查监督日常危机管理工作，主持定期的或临时召开的突发事件工作会议，负责并指挥处理一般性的突发事件等。二是作为常务执行机构的危机管理办公室，一般由政府办公室设专职人员组成。其主要职责是突发事件管理政策的贯彻和落实，收集整理信息，定期向危机管理委员会汇报工作，做好危机管理人员的培训工作，负责处理一般性的突发事件等。三是执行具体任务的危机管理工作小组，是最基层的直接从事现场实际操作的机构，其主要职责是具体负责危机管理措施的实施，及时向上层反馈信息，加强各工作小组的横向沟通和联系，负责处理日常的公众投诉和意见等。

建立突发事件管理机构，还需要根据处理突发事件的实际要求配备好管理工作人员，保证他们训练有素。按照惯例，突发事件管理人员在敏感性、灵活性、应变力、心理素质等能力方面要求较高。危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程。其主要内容是针对本国或本地区经常发生的、曾发生的、可能发生的社会矛盾、自然灾害、民族冲突等危机形式，传授应采取何种正确的法律程序及手段进行应对。我国应加强对公务员进行反危机模拟训练，把危机管理知识纳入公务员的教育与培训之中；把应对突发公共事件的基本知识和技能教育作为公民素质教育的一部分；广泛宣传应急预案，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高自救、互救能力等，都是未来政府提高突发事件预防与管理的重要措施。

3。构建城市应急联动系统

城市是人类聚落的高级形式，它像磁铁一样把周围的人才、劳动力、优秀文化、商品、资料源源不断地吸收进来，又将浓郁的文化新潮、时尚的生活方式向四周辐射。随着工业革命的发展和城市化的推进，城市密度增大，产业高度集中，交通拥挤，管理不善，垃圾、污物不能及时处理，造成环境污染、生态恶化，自然灾害和传染疾病就可能随之发生。如，2011年印度南部喀拉拉邦发生严重踩踏事件，造成109人死亡，100多人受伤。2012年10月，美国纽约迎来最大风暴“桑迪”，全美超过5000万人都曾受到影响。2013年，发生在孟加拉国首都郊区的8层大楼倒踏事故，造成1000多人死亡。城市是在应对若干突发事件中发展起来的，城市政府也是在不断解决突发危机、克服困难中不断成熟的。

所谓城市应急联动，就是整个城市采用统一的民众求助报警号码，将公安、消防、交通、急救、防洪、防震、公共事业、民防等不同政府职能部门的运作纳入到一个统一的城市应急指挥调度系统当中，以供公众报告紧急事件以及政府和有关方面紧急救助，形成集公安、消防、交通、医疗卫生、公共事业等多个部门为一体的社会紧急救助保障体系。城市应急联动的核心概念为统一报警、统一指挥、快速反应、资源共享、联合行动。