§二 城镇化的关键是城乡融合（第1页）

§二　城镇化的关键是城乡融合

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”。即，“按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。”《规划》就此提出五个方面的推进措施和途径，一要“保障随迁子女平等享有受教育权利”。二要“完善公共就业创业服务体系”。三要“扩大社会保障覆盖面”。四要“改善基本医疗卫生条件”。五要“拓宽住房保障渠道”。

一个封闭的城市会存在种种限制，约束城市内外人口流动，以维持它的特殊利益，尤其是维护它相对于农村的绝对优势和权威地位，换句话说，封闭的城市必然会对乡村形成压制和抢夺，这是它的本性和特质。

实践已经证明，社会要素流动与社会自由度成正比，而且社会要素流动只有对所有人开放和有益时，它才最终会对生活在某一市场系统内的部分人有益，根本不存在只对特定市场系统内少数人有益的社会要素流动。其中，人口流动是核心，改变我国城乡二元格局，必须首先打破限制人口自由流动的体制机制障碍。以此为起点，逐步推进城市开放，从而为推动城市开放，并逐步为构建城乡一体化市场格局和均等自由社会系统打下基础。

城镇化不是简单的农民进城，而是将户籍制度的破题与中小城市和城镇的发展结合在一起，并赋予新市民们同等的教育、社保、就业等权利。可以说，没有户籍制度的改革，也就没有真正的城镇化；没有公共服务的平等，也难以真正推进城镇化。城镇化的要义在于，要将农民（特别是新生代农民工）转变成市民。

要推进城镇化发展，还必须先打消发展城镇化的一些顾虑。比如推进城镇化会不会导致“贫民窟”的出现，从城乡二元结构演变到城镇中的二元结构；比如农业人口转为市民，会不会增加社保的负担；比如公共资源的供给能力是否能承受就业产生大的冲击，等等。比之农民工进入大城市，农民工融入小城镇的门槛要低许多，出现“贫民窟”的可能也会更低。

未来的事实将表明，相对有能力融入城镇化进程中的，将主要是新生代农民工。目前，这个农民工群体的平均年龄还很轻，距离社保最终支付期还有很长时间，现在加入到社保体系中，将为城镇老龄人口作贡献，而不是增添负担。

同时，伴随着国家政策对城镇化的倾斜，小城镇会迎来新的发展机遇期。在这个过程中，农民工融入城镇当中，将与原有居民的就业互为补充，甚至可能创造出新的就业机会。

打破二元结构意味着城乡之间的互相融合，城市居民也可以到农村去安家落户，比如一些已经退休的老人希望回到安静的农村安享晚年。但是目前的制度却制约了这种可能性。比如，农村的土地流转目前还局限于本集体经济组织，城市居民无缘参与，这一方面使农民的宅基地因为市场交易的不充分而导致交易价格低下，另一方面也使城市居民不能通过购置农村宅基地而在农村置业。

大力推进城镇化，为破解“三农”问题提供了新路径。但是，这个过程注定漫长，需要有好的规划，要有好的制度安排，还要有坚定的决心。

如果打破了城市对农村的优势和压制，提升了城市的开放度和自由度，那么在人们内心深处也就不存在城市和农村了，城市和农村就变成了两个符号，两种存在形态，这是城乡一体的最高形态。

人们可以依据自身的喜好，去选择繁华、忙碌或者是宁静、安逸的生活。而这正是体现了社会要素自由流动的市场原则和社会运行规律。其结果必然对乡村和城市发展都起到积极的推动作用，从而真正实现城乡良性互动，把新农村建设得更像村，是具有现代生活功能的村，是对全体村民和更广大社会成员具有独特吸引力的村。

（一）城镇化本质是实现城乡和谐发展

城镇化实际是城乡聚落的变动过程，新型城镇化本质是实现城乡聚落体系的统一和谐。为了促进城镇化健康发展，有必要从城乡和谐角度对新型城镇化加以梳理。

依据规模大小和功能差异，聚落可以分为若干等级，如特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城、建制镇、中心集镇、一般集镇、中心村、自然村等。在一般意义上，城镇化是指人口由农村向城镇转移的过程。这一概念把聚落的诸多等级差别概括为城镇与农村两类。在城镇与农村各方面条件差别明显的情况下，城镇化意味着人们生活水平的提高和社会进步。但随着社会的发展和技术的进步，农村聚落的基础设施不断完善，而城市的拥挤和环境问题使一些居民向往农村的居住环境。在有些发达国家，已经出现了逆城镇化现象。在这样的背景下，新型城镇化不单单是农村人口向城镇的转移，而应是全面整合城乡聚落体系，使大小不同、功能有别、环境各异的各类聚落形成统一和谐的整体。

把新型城镇化理解为城乡聚落体系结构合理化的调整过程，对于我国这个农村居民众多的国家具有特殊意义。我国人口众多，农业文明根基深厚，不可能像有的国家那样，将人口集中在少数几个大都市。应促进大、中、小城市和小城镇、村镇协调发展，尤其是加强中小城市和村镇建设，改善广大农村地区居住环境，使不同等级的城乡聚落充分发挥作用。这就是说，各等级城乡聚落在人居聚落系统中都起着特定作用，相互关联，不可分割。这就要求加强新型城镇化的顶层设计，使省、市、县、镇等不同层次的规划相互衔接，城镇化与新农村建设相互协调。

另一方面，推进城镇化也不能脱离经济发展实际。一地的城镇发展应与当地的专业化分工和劳动生产率提高相匹配。在“城”与“市”的关系上，“城”只是形式，“市”才是内容，才是“城”持续发展的原动力。“市”主要是指经济活动，尤其是专业化的经济活动。从这个基点出发，城镇化应更多依靠市场机制的作用。政府所做的，只能是认识和尊重市场规律，顺势而为，恰当地助推城镇化。这种助推方向要正确，用力也要适当。否则，就会出现有些人特别愿意去的城市，却设施不足；有些人不愿意去的地方，却路修得很好、楼盖得很多。

进一步说，城乡聚落的区位选择应综合考虑自然条件、资源禀赋、社会经济基础以及同周围相邻聚落的关系，从而论证当地经济发展潜力、可提供的就业状况等。以此为基础，进行聚落总体格局、空间结构、建筑风格、文化特色等的规划。在聚落区位选择中，应立足现状，处理好历史承继与未来发展的关系。除此之外，还应特别注意城镇体系的未来变化，避免出现建了拆、拆了建的局面。

作为长期积累而成的并关系到13亿人尤其是9亿农民的庞大工程而言，很难一蹴而就、短时间迅速完成，需要循序渐进地分阶段、分步骤加以解决。就全国而言，城乡统筹不仅与国家总体发展目标的实施过程相互关联，也与各个阶段的社会经济主要矛盾和国内外形势密切相关。现阶段城乡统筹需要重点关注民生问题、资源环境问题、社会公平问题，其中核心是公共服务均等化问题。具体到规划领域，现阶段对大部分地区而言核心任务将突出表现为“保护城乡地域生态、保障城乡聚落安全、保全城乡居民利益”的“三保”，“集中城镇、集聚人口、集群企业”的“三集”，“交通运输圈，基础设施、公共服务、社会管理的服务圈，城乡居民户外运动的休闲圈”的“三圈”规划的实现。另外，城乡统筹发展具有明显的空间层次差异，城乡统筹在全国空间范围、区域空间范围、省域空间范围、市县域空间范围的任务和重点不尽相同，需要注意的是不同空间层次的工作重点会随着地域差异而有所不同，也必然随着时间推移会发生变化和转移。这就需要我们时刻关注、分析不同阶段的工作特点，及时调整不同时期、不同层次空间范围内的城乡统筹的工作重点。

城镇化过程中，与乡村人口向城镇转移相伴相随的是，由于生产方式从传统农业转向社会化、市场化的大生产，从而影响到这部分“新移民”的生活方式、价值理念、人际关系和社会心理，在这些方面逐渐会发生质的转变。

目前，城市只是在就业方面接纳了农民工，因为城市建设和发展需要他们的体力和青春；城市还无暇顾及进城务工人员的住房问题，农民工不能与城镇居民同等享受廉租房、公共租赁房、经济适用房等保障性住房政策。城市居高不下的房价，农民工就是毕其一生也无法购买。居无定所，既增加了农民工的流动性，也坚定了他们不放弃农村户籍的决心。

以上分析表明，在农村，既有“小农经济”利润微薄的“推力”，也有附着在土地上收益的“拉力”；在城市，既有经济发展需要劳动力的“拉力”，又有就业、住房、子女教育等公共服务不健全的“推力”。推力与拉力的博弈，造成了当今中国“不完全城市化”的尴尬困局。

（二）城市外来人口住房问题本质是城乡二元结构问题

针对住房问题，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出以下规划意见：

采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

健全房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确保住房用地稳定供应，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。

实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网。

农民进城可融入的核心，一是就业，二是居住。农民工的市民化的主要障碍是居住问题。

我国农民进城务工通常是单身形式，大量居住在集体宿舍、地下室和城中村、城边村的农居中。所以我国虽然表面上看不到如许多发展中国家那样的公开蔓延的贫民窟，但农民工的居住条件与环境实际上与贫民窟无异，而且通常还不能将妻子子女带在身边。所以联合国人居署的统计实际上是把中国农民工的居住条件列入贫民窟的范畴，如据其2005年的公布数字，中国贫民窟人口占城市人口的比重达32。8%，甚至还高于拉美的巴西、阿根廷等国的水平。