§三 新型城镇化的户籍社保等制度联动改革（第1页）

§三　新型城镇化的户籍社保等制度联动改革

中央城镇化工作会议提出要推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地使用效率、建立多元资金保障体制等六大方面任务，而在这六大任务中，推进农业转移人口市民化成为首要任务，由此可见，户籍改革已经成为破解新型城镇化推进困局最关键的一把钥匙。

农民变成市民，不光是将户口本上的“农业”两字变为“居民”，更重要的是解决好后续的就业、医疗、教育、住房以及社会保障等问题。

户籍制度改革的困难在于要推动嵌入户籍之中的就业、教育、医疗、养老等社会福利制度，以及土地制度、财税制度等相关制度的改革。户籍制度改革“牵一发而动全身”，不仅要逐步剥离户籍制度的福利分配功能，而且需要深化配套制度的改革。这一系统工程，决定了改革任务的长期性和艰巨性。

凡是要用户口本来区分利益，划分资源的制度都是需要改革的，健全城乡发展一体化体制机制是一项要求政府做好的工作，而不是限制公众的个人选择。

有一些观点认为加速城市化是促增长、保稳定的经济措施，这在对城乡一体化发展的定性上是有偏差的。实际上健全城乡一体化体制机制建设是解决社会不公、区域失衡等诸多社会问题的重大社会政策。加诸在户口上的各种区别化福利不是由户口所造成的，而是由各个领域的旧制改革步伐缓慢造成的。抛开后者，只谈户籍改革本身是没有意义的。

推动户籍制度改革，应采取“分类指导，因城而异，因群而异”的原则，分步重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题，实施全国统一的居住证制度，并使居住证成为提供基本公共服务的依据。按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。

对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开户籍。户籍改革还需因群而异，要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流动人口逐步转为城镇居民，分步重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题；对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户；对于县城和中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。要加快实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务依据居住证按常住人口全覆盖。

我国改革开放30多年的发展，城乡和区域之间的差距越来越大，城乡的生产要素无法公平交换，公共资源无法均衡分布。通过对农业促进、乡村建设和农民致富的支持，来解决城市化压力过大的问题，比限制户籍和城市人口的措施要好。比如保障农民工同工同酬、完善农民保险制度、农业的稳定增长、鼓励社会资本投向农村建设，尤其是企业和社会组织在农村兴办各类事业，统筹城乡义务教育资源均衡配置，统筹城乡居民基本养老保险制度、医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度，推进城镇基本公共服务均等化和全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

2014年2月7日，国务院常务会议决定，合并实施新型农村社会养老保险、城镇社会居民养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。此后不久，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，部署在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。

此前，2009年和2011年，我国先后启动实施新农保和城居保试点，并于2012年在全国所有地区推行。截至2013年年底，全国参加新农保和城居保的总人数达到4。98亿人（其中城镇居民2399万人），其中按月领取养老待遇的城乡老年居民1。38亿人（其中城镇老年居民近1000万人）。

针对社会保险方面，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，“扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。”

实现基础养老金全国统筹。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。

完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。

针对医疗方面，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要“将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围。”

（一）户籍改革成为破解城镇化困局的钥匙

户籍制度的改革首先应从改革社会保障制度上入手。我国户籍制度的二元化，其实就是公共服务、社会保障的二元化；结束了后者，前者便只具有象征意义。真正的户籍制度改革，无论国家层面或地方层面上的户籍制度改革，必然是在一体化公共服务、社会保障体系方面的改革。公共服务、社会保障体系一体化具有两大内涵：一为全覆盖，全体社会成员依照相对公平的标准承担各自义务，亦依照相对公平的标准享受服务与保障；二为通过财富的二次分配实现共同发展，通过向弱势群体的适当倾斜实现共同受益、起点公平，以强化保障功能、保持社会和谐。在旧制度向新模式的转变过程中，应首先淡化城市偏向，使户籍与社会福利逐步脱钩，通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和摩擦，再经过一系列环节过渡到城乡一元的户籍管理制度，而不宜直接废除户籍制度。

其次，要科学地制定门槛标准，促进人口合理流动。通过户籍制度的改革，以“准入条件”代替“指标控制”，为实现公民居住和迁徙自由提供依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境、社会健康风尚以及他人权利的法定限制。由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大，中国必须走多样化的城镇化道路，发挥比较优势。

例如，在东部经济发达地区，要把县（市）所在的城关镇和中心镇作为发展重点，建立城乡一体化的劳动力市场。在西部不发达地区，地广人稀，要保护好生态环境，从集约化的规模效益出发，把有限的资金集中起来优先发展中心城市。

再次，在有条件的地区，可以取消农业、非农业户口界限，尽快探索建立城乡统一户口登记管理制度。

当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。加强和完善户口登记制度，把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来，充分运用现代技术，实现静态管理向动态管理的转变。这是以后建立中华人民共和国居民户口的必要条件。我们可以探索“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”的新模式。

最后，实施户籍与土地制度配套改革，增加改革的整体性。为了让在城市生活和工作的农村劳动力能够共享经济发展成果，同时也为了进一步增强城市经济增长的潜能，就需要把土地和户籍制度进行联动改革。应允许建设用地指标的跨地区再配置，同时，获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。

具体来说，全国统一规划中新增的城市建设用地指标，以及农村由于宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标，都可以在地区间重新配置。但在此过程中，土地的再配置要与户籍改革联动，哪里要更多的建设用地指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。建立地区间土地利用指标的交易机制是效率和平等兼顾的举措。

劳动力要和土地指标一起流动，推动土地和户籍制度的联动改革，让更多的劳动力分享经济集聚的好处。改革地方政府官员绩效的考核体制，对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长的不同权重。

土地、户籍和社会保障等制度的联动改革既能为中国经济增长注入新的动力，又能够让更多劳动力分享经济集聚的成果，是一条在集聚中走向平衡的发展道路。这样的城镇化之路才能真正做到“以人为本”。

（二）用市场化来解城镇化制度之困

改革开放的前30年，单兵突进的工业化并没有带动完整意义上的城市化水平提升，出现了“候鸟模式”的农民工群体。他们在城乡之间不断进行着身份的转换，构建了中国低成本竞争优势的基础，但是却没有实现自身生活方式的同步转化。