§二 人口城镇化重在农民工市民化（第1页）

§二　人口城镇化重在农民工市民化

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要“有序推进农业转移人口市民化”。《规划》意见提出，“按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。”

中国城镇化进程面临的问题有四个：一、人口问题；二、“差异化”的公众服务；三、城乡建设用地利用粗放；四、中小城市和小城镇发展机会不平等。

因此，中国要坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整；要坚持以人口城镇化带动城乡一体化；要以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。

庞大的农民工人群是现在最有条件、最适合真正城镇化的人口。从“人的城镇化”的要求出发，从我国现阶段发展的最大实际出发，应该制定科学合理的城镇化发展速度和步骤。

人口城镇化重在农民工市民化。人口城镇化的过程就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。也就是说，农民工市民化是推进人口城镇化的基本内容。

（一）把人口城镇化纳入包容性增长

联合国开发计划署（UNDP）图们秘书处主任崔勋表示，在UNDP看来，包容性增长就是一种共享的增长，一种有利于穷人的增长，而城镇化则是包容性增长的“试金石”。

目前我国城市管理中存在“不包容”现象，尤其是对流动人口。现在城镇内部的二元结构已经很典型了，怎么创造条件让农民工和他的家属在城市能够转化为市民，这对我们的城镇化来讲是最核心的任务。

城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化问题。在我国城镇化推进的实践中，我们看到大量的农民工身在城市，却难以融入城市。城市公共服务的温暖并没有完全惠及广大农民工。很多农民工游走在乡村和城市边缘，把孩子和老人留在乡村。很多二代农民工由于成长在城市，难以回到阡陌进行农耕生活，而城市又很难以平等的身份容下他们。

目前实现农民工市民化到达临界点：一方面农民工在城镇居住呈长期化趋势，有很强的现实需求；另一方面农民工长期融不进城市社会，累积大量社会矛盾和风险，时间空间约束明显增强。因此，应尽快出台农民工市民化的国家规划，到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。

农民工市民化的过程实质上是基本公共服务均等化的过程。有专家建议：以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”，即实现“四个融入”，以这种方式解决农民工基本公共服务均等化，让农民工在城镇安家，享受与城镇居民同等的权利和义务。这不仅有利于经济社会稳定发展，而且会由此赢得转型发展的主动权。但这是一个长期过程，需要付出艰苦的努力。

有专家认为，针对不同主体的需求，政府的角色不同，财政保障机制也不同，应该确立基本公共服务的层次，如基本公共服务可以分为基本生存需求、社会保障体系和发展机会与能力提升3个层次。基本生存的公共服务应该被所有的主体公平享有，这是全国性的公共服务，由政府来提供，而且是由全国性财政支出来保障，如果地方财政不足，就通过中央转移支付来实现。社会保障体系中，养老、医疗卫生、基本居住权等可以差别化享有，主要靠地方政府来完成。社会保障体系要有一个可持续的地方财政收支体系和公共服务的财政来源。而发展机会与能力提升，如高等教育、职业培训、文化娱乐等，则应该是差别化享有，充分利用市场机制。

城镇化进程中的许多问题大都与体制机制改革滞后相关。政府需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革和创新，通过改变政府增长主义倾向，充分、持续释放人口城镇化的“最大潜力”。

我国现在大约有2。6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。城镇化的核心是农村人口向城市转移。农民工在城里头就业、生活，但是没有享受到和城镇居民同等的公共服务，所谓的人口城镇化的核心就是要解决他们的问题，解决农民工的公共服务问题，解决农民工实名化的问题。

城镇化改善民生的关键是推进农业转移人口市民化。改善民生首先要确定身份，提供平台，所以中央城镇化工作会议在工作任务第一条中就指出，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，将农民有序变为市民，为他们提供一个正式的身份和稳定的平台，改变长期以来农民工在城市生活名不正言不顺的尴尬境地。

城镇化发展需要一定速度，需要与这种速度相配套的措施手段。但城镇化速度的依据是什么，为此要制定哪些配套政策措施，需要科学合理地进行考量界定，否则就容易走上土地城镇化、指标城镇化、规模城镇化老路。

据统计，在现有的城镇化率中，真正拥有城镇户籍的不超过36%，另外的“城镇化人口”并没有城镇户籍。也就是说，即使单纯从户籍指标上来考量，这样的城镇化率也还有许多水分，何况城镇化中应平等享有的生老病死、衣食住行等方面的保险保障还没有全面均等覆盖。

可见，按什么样的发展速度，不能只从数字指标上入手，而应该根据经济社会发展水平和发展状况、根据城镇化一定阶段的合理承载能力，从“人的城镇化”的要求出发，从我国现阶段发展的最大实际出发，制定科学合理的发展速度和步骤。

这里的最大实际是什么?根据最新统计，我国现有2。6亿多农民工，其中近1亿人在本地打工，1。6亿多人外出务工。其中，有相当多的人已经在城镇安家，他们不可能回到土地上;有相当一部分虽然没有在城镇定居，但他们因为各种原因根本不打算回到农村;还有相当一部分具有灵活性，最终选择城镇或乡村完全取决于“城里好还是乡下好”。也就是说，这一巨大的人群是现在最有条件、最适合真正城镇化的人口。

另一方面，现在居住在农村的人口除了部分“留守儿童”和部分终将随子女进城的老人，其他基本属于不能走、不愿走、暂时没有条件走的农民，他们中的很大一部分既是现在的务农主力，也是将来的乡村“守望者”，他们与土地的关系是唇齿相依，土地就是他们的“**”。

在现实中，一些地方的城镇化眼光恰恰忽视了人在城镇的农民工，不是创造各种条件让他们真正“市民化”，真正享受城镇化给生产生活带来的各种便利和好处，而是将眼光盯在了农村，盯在了现在还不具备城镇化条件的农民身上，盯在了农民的土地上，总是想方设法圈地盖楼，圈地建城，强迫农民离开土地，强行让农民买楼进城。这样的结果，实际上与城镇化的要求和目标背道而驰。

因此，从实际出发，从有质量的城镇化出发，从人的城镇化出发，还是先从农民工的真正城镇化做起。

中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

（二）城镇化的本质就是农民进城

中国的工业化城市化走了一条特殊的道路。我们有2亿多农民进城务工，但又还保留着农村的土地和住宅，大量的家庭分离，6000多万儿童不能跟随务工的父母生活，留守在农村老家，从而形成了“离乡不离土”的两栖状态。

这种特殊的工业化城市化道路，过去对中国成为世界工厂发挥过巨大作用，这也是中国农民工曾登上《时代》杂志封面的原因。但是，这种几亿劳动人口在城乡间的长期流动，不仅造成了巨大的劳动时间浪费和对交通运输能力的压力，造成人力资本素质不能随产业升级而提高，造成非举家迁徙的家庭悲剧和第三产业的长期压抑，造成农村土地集约使用的瓶颈和农业规模经营和现代化的障碍，而且随着新生代农民工越来越不愿意也不可能再返乡务农，造成越来越严重的社会问题。

因此，实现农民工及其家属的市民化即可融入的城市化，既是实现公民权利均等化的要求，也是中国社会稳定、经济持续增长的必由之路。

进城，是无数农民的梦想。城镇化，是中国未来几十年最大的发展潜力所在。人的城镇化、农民的市民化是城镇化的核心，权益保障和产业支撑是其最重要的两个支点。如果农民进了城，却是难就业、难落户、难上学，这样的城镇化只是“夹生饭”。