§第三节 国企改革由设计转向施工（第1页）

§第三节　国企改革由设计转向施工

在2015年，中央全面深化改革领导小组在召开了11次会议，有6次研究国企改革。设计图、指导意见紧锣密鼓地提出，内容涵盖了国企发展的诸多领域。这不仅意味着改革阶段的递进，当然也标志着改革阵痛时刻的迫近。

实际上，在2015年9月国企改革顶层设计公布之前，已有23个省市发布了各自的国企改革方案，那时公布的各地关于深化国企改革的意见是“设计图”；而现在各地公布的实施方案更类似“施工图”。“设计图”重在确定原则和方向，“施工图”则侧重于具体操作方法和流程。随着国企改革顶层设计方案的相继公布，国企改革正在提速。和以往的“设计图”显然不同，现在各地的实施方案都是能落地的，这说明上面定下框架后，下面已经知道怎么走了，于是开始自己做了。地方的切实行动正是目前改革所急需的。

一、顶层设计与试点同步进行

从2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，到2015年9月出台的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，再到2016年全国两会上的政府工作报告中明确国企5项改革试点，三年间，历经酝酿、制定、行动的艰难过程，国企改革今年将正式进入实操阶段。

2016年是国企改革落实年。3月5日，李克强总理所作《政府工作报告》中，将国有企业改革列入供给侧结构性改革的重要组成部分，提出2016年将大力推进国有企业改革，并将外界认为国企最具市场化特征、且最具争议性的员工持股，列入了最先开始的5项改革试点。李克强总理在工作报告中明确指出，2016年和2017年两年，将推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。

2016年《政府工作报告》中提及的五项试点，均可在此前国务院国有企业改革领导小组提出的“十项改革试点”中觅得踪影。2015年12月11日，国资委副秘书长彭华岗在国务院政策例行吹风会上透露，国务院国有企业改革领导小组办公室针对社会关注的热点、难点问题提出了将在2016年推进“十项改革试点”，具体包括：一是落实董事会职权的试点；二是市场化选聘经营管理者的试点；三是推行职业经理人制度的试点；四是企业薪酬分配差异化改革的试点；五是国有资本投资运营公司的试点；六是中央企业兼并重组的试点；七是部分重要领域混合所有制改革试点；八是混合所有制企业员工持股试点；九是国有企业信息公开工作试点；十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点。

根据2016年2月25日国资委会同有关部门召开的“十项改革试点”媒体通气会上国资委副主任张喜武的介绍，每项试点将选择户数不等的企业推进，以混合所有制企业员工持股试点为例，计划在中央企业层面选择10户子企业，并指导各省市分别选择10户企业开展。上一次集中推进国企改革试点工作还是在2014年7月，彼时，国资委在央企启动“四项改革”试点，选择了8—9家央企开展改组国有资本投资公司，发展混合所有制经济，董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权，派驻纪检组试点。

“十项改革试点”与第一批试点相比有重要的变化。首先，在深化国企改革指导意见还未出台时，国企改革大思路和大方向还未形成。第一次试点是在国企改革文件出台之前，只是示意性地提出一些特别重要的问题，例如董事会建设、投资经营公司、混合所有制，题目大而宽泛。深化国企改革指导意见公布以后，在大的原则方向明确的情况下提出的十项试点，思路更清晰，目标更明确，题目小而具体。第二，本次试点奔着问题去的思路很明显。这次试点针对的是改革中发现问题和难题，针对破解问题而进行的试点，而第一次是问题还未明确的试点。第三，本次试点是在供给侧结构性改革背景中提出的。供给侧改革和国企改革是方向一致而途径相异的两件事，供给侧改革是侧重产业结构的改革，国企改革是侧重产权体制的改革，在供给侧改革的背景下，将国企问题进行系列解决，甚至是供给侧改革倒逼国企改革。第四，现在是试点和推行同步进行，尤其有些地方国企改革已经进入推行阶段。而过去仅仅是单纯的试点，甚至是等着试点。目标清晰、问题清楚、要求具体、去向明确、创造性强等特点的十项改革试点阐述了“此试点非彼试点”的含义。

2014年、2015年的《政府工作报告》中有关国企改革试点工作的表述，与2016年改革试点的表述明显不同：此前两年《政府工作报告》中对试点工作的表述分别为“推进国有资本投资运营公司试点”“加快国有资本投资公司、运营公司试点”；而今年的试点表述不再用“推进”，而是改用“落实”。从“推进”到“落实”的用词变化，可以看出，中央对国企改革已全面提速。

从2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，直到2015年9月，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，间隔了将近两年。《指导意见》是此轮国有企业改革的纲领性文件，而推进国企改革还需要若干与之配套的分项改革实施方案，形成“1+N”的系列文件体系。

在国企改革“1+N”文件体系中，作为顶层设计方案的“1”出台后，“N”的进展要迅速得多。据公开资料显示，与《指导意见》相配套的11个文件已经印发，国务院国资委副秘书长彭华岗表示：目前其他相关配套文件也基本成熟，“1+N”文件体系为国有企业深化改革打下了良好的基础。

二、分类将是国企供给侧改革的基础

2016年将是中国供给侧结构性改革全面启动的元年。国有企业定位清晰、分工明确，有利于推进去产能、去杠杆、补短板，提高运营效率，提供更高质量的产品和服务。从这个角度来讲，国企分类也为供给侧改革“开了一个好头”。

从1952年开始，从国营、国有到国资，走了60多年，国企分类是历史上第一次。2015年12月29日由国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《意见》）。分类结果牵动着国有企业的神经，社会公众也投来关注的目光。

为何要进行国企分类？这些年，国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。就连国企自己也很苦恼：你赚钱了，说你是与民争利，国企就是提供公共服务，赚钱的事让民企干；不赚钱则说你效率低下，没有能与市场经济相融合。正是由于国有企业使命矛盾的存在，国企目标多元、定位不清，才引起了这些年国有企业行为出现偏差。

《意见》将国企划分为商业类、公益类。这被视为本次国企改革的最大亮点。国企分类是国企改革推进的前提。只有明确国企各自的发展目标、改革方向和考核内容，才能提高国企改革的针对性。此次把国企划分为“没有交集、互为补集”的两类，将使改革有的放矢，有效降低改革成本。

功能界定和分类还将开启中国国有经济甚至国家经济结构战略布局的全新格局，或将不再以国资、民资、港澳台资、外资等这样简单的出资人性质划分企业，股权多元化公司制企业将是绝大多数，是国家经济结构中的主流形式，都将是社会主义市场经济的平等主体。

针对国企划分标准，《意见》提出，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业分为商业类和公益类。此外，国企功能定位和类别并非一成不变，而是要根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段的任务和作用，在保持相对稳定的基础上适时调整。

新一轮国企改革中，分类可谓推进其他各项改革的基础与前提。这个文件明确将国有企业界定为商业类和公益类，提出分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。分类的完成，将为全面深化国有企业乃至国资系统的改革与发展完成一项奠基礼。这当然也是献给2016年的国企产权改革与供给侧结构改革的一份“大礼”。

分类将会引起那些变化？在改革上，国有企业“一股独大”将向多元共存趋势转变。文件关于分类推进改革一节短短411个字中，五次提到“多元化”“参股”，清晰表明新一轮改革中，股权多元化将是改革方向，国有企业曾经广受诟病的“一股独大”局面将有望由此改变。“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。”即便是明确要求独资的公益类国企，也可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

在发展目标上，由笼统讲效益向与社会效益转变。对单个国企而言，实现盈利和履行公共职能，究竟哪一项是发展的优先目标？三种情况讲得清清楚楚。商业类国有企业以主业处于充分竞争行业和领域的企业，应在关注经济效益的同时兼顾社会效益。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，应实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。分类必然牵涉到国企的内部分拆与重组。很多央企，在多元化过程中，业务庞杂，功能交叉性强，在结构改革中可能面临重新洗牌，发展目标要调整。

在监管上，将由政府监管向与社会监督结合转变。“对公益类国有企业，要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。”国企属于全民所有，干得好不好，全体人民说了算。此番改革提出要分类实施监管和分类定责考核，而对于公益类国有企业，文件更是明确“接受社会监督”“引入社会评价”，这意味着国企尤其是公益类国企监管、考核未来将更多尊重社会公众评价。

在评价考核上，将由一刀切向差异化转变。要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准。特别是对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中更多注重社会评价。从一定意义上说，老百姓说你好才是最终标准。

从总体上看，分类将促进国企在体制上，政府将由全面监管向资本监管转变，加速市场化推进过程。文件提到“对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管”，强调“集团公司”。文件明确“监管之手”可及之处是“集团公司”，有了隔离层，政府的手“伸得太长”也过不来了。文件还强调，未来企业董事会、经理层权责，企业在经营方面将拥有更多自主权。这项改革对政企分开，增加推动力。

《意见》的颁布，在2016年发挥了很大作用，因为这一年是供给结构改革年，而处置低效、无效及不良供给将是供给结构改革的突破口。定位清晰了，该保的，该清退的，就明确了，对号入座，不再攀比，结构改革的阻力自然就小多了。《意见》明确，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。《意见》的颁布，对目前正在展开的供给结构改革提供了政策依据。

当然，分类不易，会直接触及利益调整。亏损板块剥离，企业会积极配合；赚钱的业务交出去，企业哪能乐意？这考验着改革的智慧和勇气，既要有尽可能周全、可操作的具体方案，又要敢于破除利益障碍、大胆推进改革。只有迈好这一步，才能化解长期以来国企的“两难”困境，让国有企业更好地与市场经济融合，让市场机制更加公平而富有效率。不过，国企分类过程中的挑战和难题，也需审慎应对。国有企业功能界定和分类后，将“不可避免”地出现对国有企业的重组并购，甚至一些国有企业将破产、退出。国企分类是个“细活”，一旦分不好，很有可能导致国有资产显性或隐性流失，即遭侵吞或运营效率降低。因此，在划分过程中需充分注意防止国有资产流失，要有综合的配套措施。

三、推进国有资产监管机构职能转变

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产管理，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。而2016年的《政府工作报告》再次明确指出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产管理的难点，是如何处理好政府与市场的关系，做到不越位、不缺位、不错位。而这也正是改革的重点，需要加强顶层设计、稳妥有序地推进。

国有企业存在的一些问题，实际上就是管理体制的问题。改革和完善国有资产管理体制，是深化国有企业改革的重要组成部分。针对这些问题，2015年9月出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

以江西省为例，江西省国资委采取先试点后推开的方式在世界500强企业江铜集团开展了改革试点，分两批取消和下放了38项审批、核准、备案事项，制定公布了国资委权力清单（含24项出资人权力事项）、责任清单和履职事项清单。同时明确，凡清单内未列入的事项原则上都由企业自主决策，让企业“舒筋骨、增活力”。

坚持放权放开放活，要让企业活蹦乱跳。江西省国资委主任陈德勤这样看待他的“经验”：以管资本为主加强国有资产监管，必须准确把握出资人职责定位，充分保障企业独立法人市场主体地位。

国务院国资委已经成立专门领导小组和工作小组，正在制定内部组织机构设置和职能调整方案，进一步为国企改革清障。此外，国资委也在转变监管方式，据国资委党委书记张毅在2016年央企负责人会议上表示：国资委加强和改进了外派监事会监督，发现问题、揭示问题和报告问题的数量和质量进一步提升。

国有资本运营和投资公司不能成为第二个国资委。除了简政放权之外，“改组组建国有资本投资、运营公司”，是实现以管资本为主的重要途径，成为此次改革完善国有资产管理体制的关键所在。国有资本授权经营将开展间接授权模式、直接授权模式的试点，积累经验探索可复制模式，最终在国有企业中全面推开。

实现从管资产到管资本，国资委计划扩大以国家开发投资公司（以下简称“国投公司”）为首的国有资本投资、运营公司试点工作，下一步加快改组组建一批国有资本投资运营公司，履行出资人职责，更好地加强国有资产监管，完善国资管理体制。

2014年开始在央企业与中粮集团有限公司一起率先开展“改组国有资本投资公司”试点的国投公司，出台了一份授权改革文件，将原本归属总部的70项权力完全下放给旗下的国投电力公司。授权后，总部只选派董事长、党委书记、纪委书记和专职股权董事，以参与公司治理履行出资人职责，行使股东权利。而下放的70项权力中，包括过去总部牢牢掌握的财权、事权和人权。

另一方面，国投公司在试点中推动国有资本向“命脉”“前沿”和“民生”等领域集中。比如将股权投资基金作为进入前瞻性战略性新兴产业的有效途径。国投公司董事长王会生称：通过试点，国投公司在国有经济布局结构调整中放大了资本经营的重要作用。

除了国投公司这样的老牌央企，一些“新成立”的央企也在公司定位上有了新的起点。诸如由中国电力投资集团公司和国家核电技术有限公司新组建的国家电投集团公司，明确将“坚持以国有资本投资公司为方向”作为企业的一项基本原则。由南北车合并而来的中国中车，明确打造以产业投资为目的、资本运营为手段、高端制造为核心的世界一流投资集团。

一批试点企业的“蹚路”，将为未来更多企业回答国有资本投资公司的功能定位、体制机制和运营模式等重大问题提供实践依据。财政部部长助理许宏才表示：“今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以市场化的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。”