§第11章 陷阱六 公共服务短缺（第1页）

§第11章　陷阱六：公共服务短缺

所谓公共服务是指在基本生存权、基本尊严和基本能力、基本健康需要方面给公民提供的基本保障。目前我国基本公共服务严重短缺，教育、医疗、养老待遇主要取决于个人收入和个人投资回报，这就必然会加剧贫富分化、不利于和谐发展。

第一节　狭义的公共服务概念

从本质上看，人类社会的发展是人的发展；而人的发展水平、质量如何，又在一定程度上取决于这个国家或地区的基本公共服务供给。

从这个角度看，公共服务尤其是基本公共服务越充足，人的发展水平就可能越高；相反，如果公共服务尤其是基本公共服务短缺或严重短缺，这个国家或地区的社会发展水平也好不到哪里去。

这样一说，就把公共服务与跨越中等收入陷阱的关系很好地揭示出来了：要想跨越中等收入陷阱、进入高收入国家行列，必须尽快弥补公共服务短缺这块短板；同时，也只有尽快弥补公共服务短缺，才能促进人类社会快速发展，真正提高国民生活质量。

那么，究竟什么是公共服务呢？

所谓公共服务，是指根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护经济和社会稳定、基本的社会正义和凝聚力、个人最基本的生存权和发展权、人的全面发展，所需要的基本社会条件。

公共服务包括三个基本点：一是基本生存权，如基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是基本的尊严和基本能力，如教育和文化；三是基本健康需要，如基本的医疗、卫生保障等。

从狭义上看，公共服务并不包括国家从事的经济调节、市场监管、社会管理等职能活动；当然从广义上看，就应当包括这些了。

狭义概念和广义概念的区别在于，是不是包括政府的行政管理行为、维护市场秩序和社会秩序的监管行为、影响宏观经济和社会整体的操作性行为在内。

本书所说的公共服务，主要是从狭义概念上来理解的。也就是说，本书所指的公共服务应能具体满足公民的某种直接需求，如衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等；至于宏观经济稳定、市场秩序、社会秩序等方面的需求，则因为属于间接需求不在此列。

容易看出，如果一个社会连这些公民的直接需求都无法满足，社会公众就会感觉非常不便，这就无法提高人的素质、推动社会发展了。

公共服务根据内容和形式分为四类，基础性公共服务，如水、电、气、交通、通讯、气象、邮电等；社会性公共服务，如教育、科学普及、医疗卫生、社会保障、环境保护等；经济型公共服务，如科技推广、咨询服务、政策性信贷等；安全性公共服务，如消防、警察、军队等。

总体来说，社会公众最关心、最迫切需要的公共服务有：义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等，这也是目前我国基本公共服务的主要内容，应当成为我国公共行政和政府改革的核心理念。可现在的问题是，这方面做得还很不够。

例如，改革开放30多年来，我国在政治、经济、社会等领域进行了一系列大刀阔斧的改革，实现了从计划经济向市场经济的转变。可与此同时，伴随着这种市场化程度不断加剧，社会保障、医疗保险、教育、收入分配、生态环境等各种民生问题全面升级；相对于居民群众日益增长的需求，我国公共产品和公共服务短缺问题越来越突出。

经济学家辜胜阻提供的数据表明，我国教育、医疗、社会保障三项支出在政府支出中的比重只有29。2%，比同等发展水平的国家低20个百分点。正是因为这种资源配置失衡，使得我国社会急需的公共产品和公共服务供给不足；并且即使是这样的低水平，公共产品和公共服务分配还非常不均衡，在城乡之间、不同人群之间非常悬殊[1]。

公共服务和私人服务、社会服务的区别是：私人服务是私人企业使用私人资源提供的服务，它当然要以盈利为目的；社会服务是非盈利机构使用社会资源提供的服务，不以盈利为主要目的；而公共服务是公共组织机构在使用公共权力、公共资源提供服务。

容易看出，如果这种服务的提供方使用的是公共权力、提供的资源是公共资源，当然就就属于公共服务了；否则就不是。

那么，又如何来区别公共服务和公共行政呢？它们的主要区别是：公共服务虽然有国家行为介入，如公立医院、公立学校等，但个人仍然可以具有一定程度的选择权，并且能直接满足个人的某种需求，如教育、医疗保健等；而公共行政是政府的一种权力运作，具有强制性。

另外还有公共服务与公共管理的区别。公共服务虽然属于公共管理的组成部分，但主要偏向于服务而不是行政。例如，政府对公办学校的管理就属于公共服务，而对公办学校的教育执法则属于公共管理。

除此以外，公共服务和经济调节、市场监管、社会管理之间的关系也不容易分清。从广义上看，国家存在的目的和职能就是为全体国民服务，从这个角度看，公职人员的所有工作都属于公共服务。可是从狭义概念看，它又是与经济调节、市场监管、社会管理相并列的概念。

第二节　基本公共服务的作用

公共服务尤其是基本公共服务的存在，是社会发展所必需的。关于这一点，可以从以下基本公共服务的作用上看出来。

总体上看，基本公共服务的作用体现在以下几方面：

提高人的素质

全体国民素质的高低决定着这个国家、这个社会将来究竟能发展到一个什么样的高度。政府提供基本公共服务的目的，就是要全面提高人的素质、提高人的可行能力[2]，增强人的尊严和自信。

以教育为例。一个社会如果教育投入不足、教育服务得不到基本保证，就会直接影响国民的教育水平，从而直接制约每个人的生存能力和工作技能，最终陷入“收入水平低—人力资本投入不足—谋生能力差—收入水平低”的恶性循环。

提高投资效率

基本公共服务能够有效提高投资效率。看上去这两者之间好像没多大联系，但其实这种作用是隐性的，也是潜移默化的。