第三节 教育投资的合理负担与补偿（第1页）
第三节教育投资的合理负担与补偿
教育成本分担（SharingCostofEdu，又称教育成本负担），是指教育成本由谁支付、如何支付的问题，即教育成本如何在政府、企业、个人等社会各方之间合理分摊并最终实现的问题。在任何社会条件下，教育投资最终都来源于国民收入，但是国民收入经过初次分配和再分配后，相关主体应该承担多少教育经费决定着教育经费是否充足和有效的教育供给能否增加。在教育成本数量一定的情况下，教育成本的分担结构就成为教育成本问题研究的重点。
一、教育成本补偿理论的提出
1984年秋，时任美国纽约州立大学布法罗分校校长、后任纽约州立大学校长的经济学家布鲁斯·约翰斯顿（D。Brustone）在美国科罗拉多召开的“大学资助服务三十年：2000年议程”会议上首次使用了“高等教育的成本分担与转移”（Sharing&ShiftiofHigherEdu）这一概念。1986年，他又出版了《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书[10]，提出了著名的“成本分担理论”（TheoryCost），即应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担高等教育的成本。此后，成本分担理论逐渐成为世界各国制定教育（特别是高等教育）学费政策的重要理论依据。具体来讲，教育成本分担主要指中央与地方政府根据各自的财力状况对教育费用进行合理分担，而教育成本补偿则是由教育受益各方，根据各自收益高低及支付能力大小对教育费用进行补偿，有时把教育成本分担与补偿统称为教育成本分担。约翰斯顿认为，教育活动的运行，必须投入一定的社会劳动，耗费一定的人力和财力。在市场经济条件下，用于教育的人力与物力资源便构成了一定的教育成本。高等教育成本至少包括四个方面：一是教学成本，诸如教师和行政人员工资、设备、图书、行政活动等支出。二是研究支出，由于各校对于研究重视程度的不同，这项支出差异比较大。三是学生生活支出，诸如住房、饮食、服装等方面的费用。这些支出尽管与学校财政支出关系不大，但学生和家庭必须支出，这是他们接受高等教育所付出的重要组成部分，也是社会关注高等教育成本上升的重要方面。四是放弃的收益，从理论上讲，它是高等教育成本的重要组成，无论对于劳动力短缺的社会来说还是对于学生个人来说，都是不可忽视的。
二、教育成本分担与补偿的原则
理论界一般认为，教育成本分担与补偿的最主要的原则有两个：一是能力支付原则，二是利益获得原则。两条原则不是彼此孤立的，而是相互联系、缺一不可的。其中，利益获得原则是根本的，体现了市场经济中的等价交换原则。
1。利益获得原则
“利益获得原则”（TheBe-receivedPrinciple），就是收益多的人应分担较多的成本，收益少的人分担较少的成本。为了合理地负担教育投资，使教育投资的负担合乎公平，教育投资的负担应与收益相配合，收益多的人应负担较多的投资，收益少的人负担较少的投资，无收益者不负担。因此政府、企业与个人在负担教育投资时应根据各自的收益来决定，同时不同的个人在负担教育投资时也应依据收益而定。当然，在利益获得原则下，学费可能偏高，对于家境清贫的学生来说负担将显得过重。为使机会均等、人尽其才，以利社会发展，政府必须制定多种资助政策。贫穷的人其教育的机会成本较高，对他们而言资助政策应能让他们有足够的勇气放弃就业而选择入学。因此，无论是政府、企业，还是个人，应依据各自的收益大小来确定负担教育投资的多少。
2。能力支付原则
“能力支付原则”（TheAbilitytoPayPrinciple），是指所有从教育中获得好处和利益的人（无论是直接的还是间接的）都应该按其支付能力大小提供教育经费，能力越大，支付越多；能力越小，支付越少。因为依据边际效用递减的规律，能力高的人，其超额财富的效用较低，这样富有者多支付教育经费是公平的。而且一定的支付能力即对国民收入的占有也决定了有可能负担的教育成本。可从以下三个层面来理解：一是在高等教育供不应求情况下，把有限的教育机会通过公正、公平途径给予那些最具有培养前途的学生；二是考虑支付能力，涉及教育投资回报时，也要注重教育投资能力，否则有失教育公平，但必须考虑一国生产力发展水平和居民的承受力；三是个人在各类院校各种专业中接受教育后，其获得的利益不同，个人对此所支付的教育补偿也应是不同的，应确定个人合适的成本分担比例。
严格来讲，上述两项原则基于的是约翰斯顿的高等教育成本补偿理论。但是，就我国现实而言，除了上述两项基本原则外，本书认为还应兼顾教育机会公平和教育利益外溢补偿原则。教育的机会公平是指教育应面向全体社会成员提供服务，政府在制定教育投资政策时要关注弱势群体，使每个人都能享受平等的权利。教育是实现社会公正理想的途径与重要手段，在现代社会经济条件下，教育已成为决定一个人未来收入水平高低，乃至成为决定一个人前途命运的关键性因素。对弱势群体来讲，若不能接受良好的教育，则大多意味着继续贫困下去。对于整个社会来讲，不均等的教育机会，会使社会收入分配不平等的局面继续下去，从而影响社会的稳定。保证社会每个成员都享有教育的权利是社会公平的重要组成部分，也是文明社会的发展目标之一，更是保障和促进社会政治、经济、文化持续发展的重要前提。以个人的能力与努力（而非家庭财产）来获得更好的教育机会，是社会保持正常运转的重要制度保障。所以，政府应把教育，特别是基础教育看成公益性事业，发挥投资的主体作用，并通过国家助学贷款等政策手段，调节贫富差距，实现教育机会均等。因此，应在“利益获得原则”前提下，结合“能力支付原则”，考虑教育机会的公平性。由此可见，教育机会均等原则实质上是具有普适性的“能力支付原则”在个体方面的应用延伸或特殊应用。外溢补偿原则是指由某一地方政府提供的公共服务的利益“溢到”没有付费的地区，这些利益接收区应为利益提供区提供经济补偿。义务教育是全民性教育，但因其分散性而由地方政府提供，具有利益“外溢”特性，即由地方提供的义务教育的收益会“外溢”到其他地区，这是由我国区域经济发展不平衡的格局造成的。我国现阶段社会流动的一般特点为从“山里流向山外”“从农村流向城镇”“从小城市流向大城市”“从落后地区流向发达地区”，而逆向流动的可能性较小，即从经济发达城市流向山村和贫困地区的情况极少出现。农村和贫困地区也就成了为发达地区培养人才的训练场所，为他人做“嫁衣”。因此，中央政府和地方政府应加大对贫困和农村地区的教育投资来矫正利益“外溢”问题，给予全部或部分补偿。同时，那些发达城市和地区也应对贫困地区做一定的补偿。因此，教育的利益外溢补偿原则是利益获得原则在整个国家宏观层面的教育成本补偿问题上的具体体现。
三、高等教育成本补偿的主体与途径
从成本补偿理论来看，教育投资的主体和渠道都应当是多元的。就高等教育的成本补偿而言，由于国家、企业和个人均从教育中获得了好处和利益，因此，受教育者、用人单位和国家等对高等教育都应进行成本补偿。
1。个人家庭
由于高等教育总体上可视为一种收益内在化程度较高的“混合品属性”服务，这种服务不仅能给学生带来一定预期经济利益，而且还能够使他们得到某些非经济利益，因此，从权益与义务对等这一公平角度看，个人应负担部分高等教育成本。舒尔茨曾说，人力资本有助于提高劳动生产率，也有助于提高企业家式的才能，这种才能在农业和非农业中，在家庭生产力中，以及在向较好职业和生活地点迁移中，都很有价值。从预期经济收益来看，可以说，个人收益与教育程度的高低成正比。这一点可用美国2014年不同学历人群年均收入比较的数据得到充分证明，如表5-3所示。受教育者个人对高等教育的成本补偿，原则上至少应按教育的成本价格交纳部分学习费用，主要是交纳学费和杂费。高等教育学费水平的确定，一般要考虑教育成本与居民的支付能力。
表5-32014年美国25岁以上不同学历人群年均收入比较
续表
我国政府1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确指出，缴费标准由教育行政主管部门按生均培养成本一定比例和社会及家长承受能力因地、因校（或专业）确定。根据我国目前的情况，受教育者个人对高等教育成本补偿比例不能过高。一方面，我国居民收入水平和实际支付能力还有限，且没有建立起比较完善的学生资助体系；另一方面，我国高等教育个人收益率不高。国际经验表明，无论是发达国家还是发展中国家，多数财政稳定的公立院校一般可从学生那里获得占总经常性支出15%～25%的收入，因此不少学者认为我国受教育者的个人高等教育成本负担应在生均成本的20%～25%。当然，在此比例之下，有些家庭，特别是农村家庭还是很难负担的。因此，需要同时建立、健全助学贷款和勤工俭学制度，使那些低收入家庭的子女能够接受高等教育。对低收入家庭补助和对受教育者本人补助，两者对教育消费的刺激结果有很大差异。如图5-5所示，低收入家庭得到补助后，预算线由AB外延到A′B′，无差异曲线由I变为I′，个人用于教育消费和其他产品的消费同时增加，其中，其他产品的消费OF增加到OF′，教育消费由OD增加到OD′，均衡点又由E外移到E′。因此，对低收入家庭补助有明显的收入效应，但补助对象可将这种补助款用于购买其他产品，而难以保证家庭增加对教育的消费。若对受教育者本人直接补助（如发放免费入学卡），预算线由AB外移到AA′B′，其中AA′部分为补助数额，由于AA′等于BB′，说明补助款全部用于教育消费，补助后无差异曲线由I变为I′，个人用于教育的消费OD增加到OD′，而DD′等于BB′，而对其他产品的消费OF不变，新的均衡点E′E，只增加了教育消费，如图5-6所示。因此，对受教育者直接补助的方式要优于对低收入家庭补助的方式。
图5-5对家庭补助后个人教育消费的变化
图5-6对受教育者直接补助后个人教育消费的变化
2。政府部门
政府对教育的投资能够获得巨大的经济效益和社会效益。因此，政府应是高等教育投资的主要组成部分。教育经济学的研究表明，无论是发达国家还是发展中国家，教育投资对经济增长都做出了重要贡献。如今，发展高等教育已成为增强综合国力的基本途径，国家的政治稳定、经济发展和文化繁荣等，都离不开高等教育的发展。因此，作为高等教育外部高收益的代表，政府自然应承担其必要的成本。也就是说，虽然家庭和社会是高等教育的主要受益者，如表5-4所示，但因其对社会的巨大外部效应使得各国政府在发展高等教育时都承担了主要责任。[11]
表5-42004年按地区估算的高等教育收益率
从支付能力来看，政府也始终充当了高等教育成本补偿的“主角”，政府对高等教育成本的补偿方式主要是财政拨款，一方面是直接对高校进行拨款，另一方面是国家财政对学生贷款的贴息。通过国际比较可以发现，大多数实行高等教育成本补偿政策的国家，政府在高等教育成本分担与补偿中一般都承担了高等教育成本的50%～60%。如美国，其公立高等学校的年总经费中，三级政府财政拨款占了55。7%，其中州政府财政拨款占41。7%，联邦政府财政拨款占10。3%，地方政府拨款占3。7%。[12]我国《教育法》第五十五条明确规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。”“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第五十六条还规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育经费逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”这两个“逐步提高”和三个“增长”从法律层面保障了我国政府对教育投入的稳定增加。
另外，政府对教育的成本补偿能增加教育的消费。以私立学校教育为例，政府对私立高校补助后，能降低私立学校向学生收取学费的标准，个人的预算线由AB外移为AB′，与无差异曲线I相交于E′点，个人对教育的需求由OD变成了OD′，教育消费净增DD′，如图5-7所示。当然，如果政府对教育成本补偿后，学校（无论是公立还是私立）不是降低学费，而是用来提高教师待遇或改善硬件条件等，个人的教育消费需求增量可能就不会非常明显。
图5-7政府对私立学校补助后个人教育消费的变化
3。企业单位
用人单位作为高等教育成果的主要摘取者和教育投资的主要受益者，从利益获得原则出发，也应该参与高等教育成本的分担与补偿。用人单位对高等教育成本的补偿方式，主要是依法纳税增加国家财政收入补偿高等教育成本和按使用高校毕业生人数给高校支付一定的培养费。对经济效益好的用人单位，还可以通过设立各种助学金、专项奖学金和定向奖学金，或帮助使用的毕业生偿还其就学期间所借贷学金，或通过对教育提供各种资助和捐赠等办法和途径来进行补偿。据统计，美国20世纪初工程师和工人的比例为0。4∶100；60年代上升为2∶100；80年代则达到33∶100。[13]在高度现代化生产条件下，普通教育、专业技术教育及中等教育只能培养普通劳动力从事一般的生产劳动，而现代企业需要的从事高科技复杂劳动者只能是接受过高等教育的人。
4。高等院校
高等学校通过教育活动、附属企业及医院向社会提供服务，还将其所拥有的知识优势、科研设施作为特殊商品，与企业进行交换，使教育更好地面对经济建设主战场，促进教育改革、改变教育观念、提高人才素质，也为高校自我发展提供了充足经费。高等教育成本补偿主体是多元化的，高等学校往往很难通过以上三种补偿主体就能完全解决教育成本支出问题。高校也应该利用自身资源的优势，实行产、学、研一体化，积极开辟创收渠道，扩大社会捐助，以弥补办学成本补偿的不足。高校同企业结合，也可以给高校提供生产实践的园地，提供社会信息，提供用人岗位，而且可以锻炼和提高高校的科研队伍，促进高校的教学和科研发展。更重要的是，高校可获得可观的经济收入，利用这些收入又可以购买先进的仪器和设备，高薪聘请著名教授，提高高校的办学水平，这就直接支持了高校教育事业的发展。因此，高校分担和补偿一部分高等教育成本也被认为是合理的。
5。社会人士
虽然社会人士从高等教育中没有直接获得收益，但是高等教育的发展有利于国家的政治稳定、经济发展和文化繁荣等，因此社会人士从社会收益上讲，也能获得较高的回报。而且通过对高等教育的成本补偿，可以获得很高的声望，实现他们的人生价值。因此，社会人士也间接成为高等教育成本的补偿者。