附录二 近代外交的通信变革 清末民初国际宣传政策形成之考察（第1页）

附录二近代外交的“通信变革”：清末民初国际宣传政策形成之考察

1844年，美国人塞缪尔·F。B。莫尔斯拍发了人类历史上第一封电报，从此，人类历史进入了电信传播的新时代。该技术的出现大大加强了信息传播对人类社会行为的影响。由此，现代人类也更深地陷入美国传播学学者邓肯（Dun）所谓的“传播困境”，即“信息传播本能地导致人类社会冲突，但人类为了生存又无法放弃信息传播”。[1]不管怎样，电信技术的传播和推广，也造成了一个重要结果，即“人的责任意识提到了很高的程度”。如麦克卢汉所言：“他们现在与我们的生活息息相关，正如我们与他们的生活紧紧地纠缠在一起一样，这可得归究于电力时代的媒介。这是忧虑的时代，因为电力技术的内爆迫使人承担义务并参与行动，他完全不顾及个人的任何‘观点’。”[2]电信技术的出现使得国际交往更加密切，它在构建一个民族国家的共同体时，也在构建一个国际秩序的共同体。

近年来，近代中国的“国际化”问题已逐渐引起学界的关注，但多侧重于研究对外关系领域中的某些历史事件，而忽略了对晚清民国政府在国际宣传方面的深入研究。[3]事实上，清末民初的中国政府重视国际宣传意味着对自身国际形象的重视，是国家认同意识增强的重要体现，探讨此问题有助于理解近代中国在国际化进程中的复杂遭遇，也有助于理解时人是如何理解“谁是中国人”这一国家身份认同问题的。本文拟探讨的问题是，电信如何影响清末民初的中国对外交往方式，以及当时的国际宣传政策又是如何制定的。

一、电信“缩小时空”与对外宣传的初步尝试

新的传播方式构建新的社会秩序。自19世纪60年代以来，在西方列强的催逼下，晚清政府开始缓慢地接受电报这一新技术，如总理衙门指出，“其意倡于俄，而英法继之，一国扬其波，众国遂随其流”[4]。1877年6月，北洋大臣李鸿章创办中国第一条电报线——津衙线。[5]其后，电报通信逐步地改变了中国人的生活方式。1883年11月，赫德在给同僚金登干（JamesDunCampbell）的信中指出，晚清政府引进电报等新事物，“虽然有些像在破烂的外表上打上补丁，但它们总有一天会伸向内部，一旦到达那里，它们就会获得新生命，并且像酵母那样再向外发酵，从而改变广大群众的性格，产生出前途雄伟的中华”[6]。晚清国人也是按照这种新的传播方式理解外部世界的。当电报真正成为晚清国人社会生活的一部分时，一个新的社会秩序也就隐然形成了，如何伟亚所言，“欧美人1900年所思考的和所要对之发挥作用的中国，已经不是额尔金勋爵1860年曾经思考过的那个中国了。中国并不仅仅是内部发生了变化，而且通过19世纪下半叶不断进行的文书工作，对于19世纪末的外国观察者们来说，中国这一名称所代表的已经是一整套完全不同的客观‘事实’了”[7]。

晚清电信网络的国际化既是一种国际通信技术的必然合作，也是中外电信主权交涉妥协的结果。由于国力有限，当时通往海外的电信主权由列强控制，清政府所控制的只是陆线。自19世纪60年代起，列强就不断要求在中国架设陆线，但遭到清政府的坚决抵制。1867年5月22日，美国驻华公使蒲安臣（Ansame）在给国务卿苏华德（WilliamHenrySeward）的信中写道：“我认为在中国安置陆线，一时无望，便向中方提出：美国公司计划从广州开始，沿海岸设置海底电线。”[8]总理各国事务衙门也认为，“至于重洋大海之中，外国自行其法，则固中国力所不能禁止者也”[9]。以英、俄、法、美、丹为代表的西方列强不断地向清政府提出在华建设电报，其中在中国的外洋通信上居于主导地位的则是丹麦大北电报公司和英国大东电报公司。早在1871年，大北电报公司便架设了上海至日本长崎海线，此线可通海参崴，并与俄国西伯利亚陆线连接，通达欧洲，时称“北线”；上海至香港地区海线，从香港地区到新加坡、槟榔屿，仍达欧洲。[10]这两条海线与中国陆线联通，成为晚清电信网络国际化的重要干线。

到19世纪90年代，电信网络已基本覆盖了中国的主要省区。[11]这一陆线电信网络为晚清政府加强对各地的公文信息的传递与控制提供了可靠的保障。同时，晚清电信的国际化对清末外交的直接影响之一，就是催生了新的外交文书——“电奏”。[12]

技术无国界，晚清驻外公使较早地应用电报与清廷进行联络，他们是最早接触和利用电报的群体，在引进西学和西技方面，属于开风气之先者。驻外公使和总理各国事务衙门之间使用电报通信，虽然是寻常“事件”，实际上却在慢慢地改变清廷的对外观念，这是近代中国外交领域中信息国际化的重要开端。颇值一提的是，近代著名外交家曾纪泽是把电报通信技术引进到外交通信中的先驱。在1878年，曾纪泽出使欧洲之前，其前任驻英公使郭嵩焘呈给清廷的奏报，或用“公牍”，或用“信函”寄回国内，费时甚久。[13]1878年10月4日，曾纪泽拜见李鸿章，李对曾言“电报书宜以西字为主”，并劝曾“别制一册，以通密件”；他还另外制作了电报密码暗号，交给李鸿章，两人“面谈用法良久”。[14]1880年6月8日，曾纪泽特意将《电句集锦》（发报工具书）分别寄给北洋大臣李鸿章、驻日公使何如璋、驻美公使陈兰彬和驻德公使李凤苞，供其使用；同年9月14日，他试用《电句集锦》发电给总理衙门，所发电文摘录自俄国外交部照会。[15]在此期间，曾纪泽为便于和清廷沟通，开始尝试使用“电奏”。1881年2月16日，他在《改订俄约办事艰难情形疏》中写道：“我皇上因俄事日迫，意在转圜，一切情形，许臣由电径达总理衙门代奏请旨，已属破格施恩。”[16]其后，随着清廷内忧外患的加剧，电奏逐渐成为晚清时期政府官僚系统内部的主要的新型文书形式。

晚清电信的国际化对清末外交的另一重要影响，就是促使清廷朝野有识之士效法西方，创办通讯社，利用其舆论宣传功能为政府外交服务。通讯社源于西方，最早出现于19世纪30年代，20世纪初被引进中国。据考证，最早的国人自办通讯社是1904年在广州创立的中兴通讯社，而第一家海外通讯社则是1909年春在比利时首都布鲁塞尔成立的远东通讯社。[17]远东通讯社“专为外交而设”，并且由清政府的驻外使臣和随员主持，但对外却由王慕陶以私人名义出面创办，以便“将来与他国有抵触之处，亦不至牵及政府”。[18]在经费方面，远东通讯社获得清朝外务部、邮传部，以及四川、广东、湖北、吉林、黑龙江、浙江等省开明督抚的资助，其中袁世凯、端方、熊希龄、汪大燮、李盛铎等达官显贵给予的支持尤著。[19]此外，汪康年、黄远生、雷奋、陈景寒等清末著名报人负责通讯社的国内通讯业务，比利时人窦米茫为通讯社在布鲁塞尔的总书记。[20]远东通讯社成立后，注重向欧洲各国宣传中国事件的真相，“欧美各报登载中国事件，几十倍于前”[21]。后因经费无着，远东通讯社勉强维持到1911年，而中道夭折。虽然为时不久，但远东通讯社所具有的官民两重背景，显示出清末一部分开明官绅已经有了相当强烈的国际观念和民族国家观念，如王慕陶所言，“弟之提倡全出于爱国，但在求做事，并于国有益，他无所歆羡”[22]。苦心经营远东通讯社的王慕陶、汪康年、熊希龄等人利用现代电信技术手段向国内外传递最新的讯息。尤其是在北京、天津和上海等通商口岸，人们利用电报构建起一个现代化的信息共同体，民族国家观念在其中广为传播，并促使“新中国”的诞生。

简言之，19世纪末电报的出现改变了人与时空的关系，不同国家的人们通过电报几乎可以在同一时间接收对方的信息。晚清中国对外宣传的初步尝试首先是电信网络国际化的产物。此一时期的对外宣传主要依据的是国际新闻报道。在一定程度上，我们也可以认为报纸、通讯社等现代“新闻媒介”就是现代电信技术催生的产物。法国学者克里斯托夫·夏尔勒（ChristopheCharle）指出，1880—1914年，“各种交通网络的形成与书面文化的普及相互促进、水涨船高，国际新闻报道诞生于这一时期，新创立的大通讯社派驻的通信员和记者在世界各地追踪着最有震撼力的国际新闻”[23]。由于晚清政局动**，统治者不安于位，民不聊生，故而此时的对外宣传仅仅是初步的“尝试”。直到中华民国成立以后，中国的对外宣传才真正落到实处。

二、民初外交决策群体的“国际宣传”意识

现代国际宣传是西方文化借助电信网络以及报纸、通讯社等现代传媒向全球拓展的必然产物。国际宣传属于现代新闻宣传。欧洲是现代新闻和印刷品文化的发源地。作为一种舶来品，近代中国最早意识到现代国际宣传重要性的自然是那些受过西方教育的留学生、洋顾问和外交官。虽说中华民国脱胎于清政府，各种清朝的旧势力和旧习惯仍然在延续，但它毕竟呈现出一番不同于往昔的“新气象”，即中华民国拥有一批年轻有为的具有国际视野的外交官，他们是民初“外交决策群体”的主干。[24]

民初外交决策群体把当时国际上流行的现代宣传理念及手段引进到中国外交领域。大总统袁世凯是民初外交决策群体的最高领袖，他本人就非常重视宣传。需要说明的是，袁世凯曾在晚清时期兼任外务部尚书及电政大臣，所以对现代新闻宣传与外交的密切关系有实际认识。[25]袁世凯对现代通信技术特别敏感，他早在1904年就安排属下研究西方刚发明的无线电通信技术；1906年7月27日，他还上书清廷，请求在国内“创设无线电”，其理由是：“无线电报为西人新创之法，轻巧灵便，随处可设。”[26]袁世凯的重要幕僚周自齐也非常重视新闻宣传。周自齐曾向清政府建议“设立新闻处”，负责对外宣传中国的外交政策，并推荐刚从美国留学归来的颜惠庆担任处长。[27]此新闻处聘请了包括颜惠庆在内的许多欧美留学生，“其成员都是一流的英语专家，享有特殊的地位，俸禄也较高”，他们负责接待外国新闻记者，并协助出版英文版《北京日报》（ThePekingDailyNews）。[28]

民初外交决策群体的国际宣传意识，还体现在他们自觉地把电报通信作为获取“远程通信”的基本手段，通过电报参与政府外交决策上。驻外公使是民初外交决策群体的重要成员，虽然他们身处异国，但能够利用电报这一快捷的通信手段，在重大外交政策的制定上，及时地向北洋政府提供国外的信息情报，建策建言。电报传递信息“瞬间可达”，尽管驻外公使与北洋政府相隔异域，但却处于“同一时空”。1914年第一次世界大战爆发以后，北洋政府即认识到参加战后和平会议的重要性，如北洋政府在给驻巴西公使刘式训的函电中所言，“查我为青岛地主，载在条约，日本此次宣战，又有交还中国为目的之言，是则胶澳用兵，与我实有密切关系。惟此项交涉，既无由中日两国单独办理之理，只有待欧洲和议大会解决，为惟一公平之办法”[29]。

北洋政府还安排驻巴西公使刘式训与中国驻欧洲各国公使协同会商，并“前期密与各国公法家接洽，俾得各交战国同意”，其间过程自然很复杂，但利用电报通信辅助外交决策此时显然已经成为北洋政府的常态。[30]电报传递情报的迅速及时，及其对北洋政府外交决策的直接影响，在“一战”期间得到鲜明的印证。1917年初，美国对德宣战，驻美公使顾维钧立即在4月5日致电北洋政府，建议追随美国对德宣战，两日后北洋政府即收到顾维钧的电报，顾电为北洋政府的参战决策提供了及时的情报咨询。[31]

在民国初年，电报通信之所以在北洋政府的外交决策上变得日益重要起来，主要是因为一方面北洋政府迫切需要提高自身的国际地位，另一方面列强试图影响北洋政府的对外政策，从而致使驻外公使所提供的国外信息情报显得格外重要，并在无形中提升了驻外公使对政府外交决策的影响力。在1918年“在华德侨处置案”引发的中外交涉问题上，协约国相继对北洋政府施加压力，提议将在华敌侨（德国侨民）驱逐出境，但遭到中国各界的强烈反对。[32]北洋政府面对来自国内外的双重压力，只好求助于中国驻外公使，寻求调解之道。由于北洋政府坚持独立处置德侨，协约国驻华公使们在1918年10月30日向中国外交部提交一份说帖，指责中国参战不力，忙于内战，并以“出席和会资格”相要挟。[33]

参加战后和平会议是提高中国国际地位的关键一步，如果协约国果真以此取消北洋政府的参会资格，无疑是中国外交的一大损失。10月30日，驻日公使章宗祥致电北洋政府，建议向协约国妥协，从严处理在华敌侨，章电指出：

我国加入和议之预备，管见以为第一须不失联合国之同情，不可使彼等责我对于参战有未尽义务之语。故此时关于联合国参战事项之请求，凡力所能及者均当应付。如德奥俘虏及侨民之管理，亦宜从严，勿使再酿口舌。[34]

章宗祥的建议最终为北洋政府所采纳。以上案例，表明驻外公使对北洋政府的外交政策有很大的发言权。而驻外公使对北洋政府外交政策的影响主要是通过国际电报的信息传递来实现的。如果没有晚清以来所形成的国际电信网络，驻外公使纵有再多的外交智慧也无法及时地影响政府的外交决策。驻外公使作为一个外交官群体对政府外交政策施加影响，可谓民初中国外交的一大时代特征，这一特征既是“信息国际化”的客观结果，也是北洋政府主观上迫切追求提升国际地位的结果。

民初外交决策群体之所以具有如此强烈的国际宣传意识，归根结底还是因为他们内心有着强烈的国家认同感。他们中的许多人都是响应1911年辛亥革命的感召而回国效劳的。顾维钧就是其中的代表，他说，“革命加强了我回国的愿望”[35]。同样地，革命也强化了民初外交决策群体的国家认同感，如亨廷顿所言：“革命为所有获得政治意识的新团体带来新的团体感和认同感，如果认同是现代化过程中的关键问题，那革命就为这个问题提供了一个结论性的（虽说是代价昂贵的）答案。革命建立起一个人人平等的民族或政治共同体，意味着从一种政治文化到另一种政治文化的根本转变，在前者中，臣民把政府看作是‘他们’，在后者中，公民把政府看作是‘我们’。”[36]

由于电报通信网络的日益国际化，现代媒体也在这一时期开始“大爆发”，世界各国都竞相利用现代传播手段来提升本国的国家形象，以服务于其外交政策。现代媒体的大量涌现，客观上必然削弱国家对信息的控制。民国初年正值中国向现代民族国家转型的关键阶段，以驻外使节和北洋政府外交部官员为主体的外交决策群体率先意识到国际宣传的重要性，他们积极地利用新的电报通信方式参与政府外交决策，借以提高中国的国际地位。

三、北洋政府的国际宣传政策及实践

如前所言，北洋政府除了拥有一批国际化的外交决策群体之外，与国际新闻界也有密切的联络，如托马斯·密勒（ThomasMillard）、端纳（DonaldWilliamHenry）、乔治·欧内斯特·莫理循（GeeErMorrison）等国际著名记者与北洋政府往来密切。大总统袁世凯的政治顾问莫理循拥有以英国《泰晤士报》为核心所构建的英国新闻记者关系网，这一记者关系网与以董显光、托马斯·密勒和约翰·本杰明·鲍威尔（JohnBenjaminPowell）等美国密苏里大学新闻学院校友为中心构建的美国新闻记者关系网，时常为北洋政府外交部提供新闻渠道。[37]

民初北洋政府在国外也设有通讯处，但宣传业务基本上由外籍新闻记者负责。由于外籍记者不谙中国内部情况，乃至他们发出的新闻通讯实际上有损中国的国家形象。[38]为了避免发生类似宣传错误，莫理循于1913年12月16日致信给外交部参事顾维钧，他说：“现在已是时候应该由中国派遣本国公民作为记者出国工作，并且停止津贴外国新闻机构，如《福恩评论》以及远东社或远东新闻处等等。它们只会为花钱维持它们的国家招来别人的讥笑。”[39]莫理循的建议引起了顾维钧的重视。12月19日，顾维钧在给莫理循的回信中说，至于今后是否要继续津贴外国新闻社（指远东通讯社），“尚在考虑之中。你的信来得正是时候”[40]。1918年7月6日，北京外交部终于草拟了一份关于实行“国际宣传”的说帖，其中写道：

国家在外名誉及信用，必须使之增进，至外人尊重悦服地位方可。中国前此于外国对我舆论多不注意，诚为失计。此时，即世界称为最强盛之国，尚不免利用鼓吹政策。本年春间，英国且特设一部，专司其事，ministryanda，内分敌国与中立国两司，以为挽救或维持在外之舆论。我国今后参战议和，与他国接触，此事似应早日进行，以收后效。[41]

随后，北洋政府外交部与法国《巴黎时报》记者著卜达成协议，委托巴黎巴尔干通讯社作为中国政府对欧洲的驻外新闻宣传机构，每月支付该通讯社五千法郎。此外，北洋政府还令各部机关安排一人或一机关，每周搜集一次可以提高中国国际声誉的时事材料，然后汇总到外交部，以便提供给巴尔干通讯社。[42]

在巴黎和会召开前夕，上海《密勒氏评论报》主编汤·弗·密勒去信给北京的莫理循，请求莫理循建议北洋政府成立一个“巴黎和会新闻局”，以便有关中国的新闻能够通过它散发给报界新闻记者，并使其成为一个“资料情报中心”。密勒还建议由他在密苏里大学新闻学院的校友董显光担任该机构的“名义首脑”。同时，密勒还希望莫理循建议北洋政府“应该任用一批熟悉远东情形，对于中国怀有久经考验的友好感情，并且在宣传有关东方事务方面有点名气的新闻工作者作为新闻局的辅佐”。最后，密勒提议由精通新闻业务的英、美、法三国新闻记者如莫理循、辛博森和他本人来辅佐董显光执行巴黎和会新闻界的宣传工作。[43]事后经过莫理循的努力，北洋政府在11月25日正式任命密勒为巴黎和会中国代表新闻局首脑。[44]

为了争取国际舆论的同情，以便更好地参与巴黎和会，北洋政府还将战时收容德、奥战俘的各种优待事项，制作成宣传品，向国际社会宣传。1918年9月28日，陆军部在给外交部的咨文中指出，“查我国收容德奥俘虏以来，所有处分俘虏各条规均依照海牙平和会条约办理，颇与世界国际法訢合无间，应行将各种条规转咨驻京各国公使绍介于各国有力之新闻纸”，使欧美各国晓然中国尊重人道，益以增加国家荣誉。[45]1919年3月8日，巴黎和会中国代表团向和会提交《中国提出德奥和约中应列条件说帖》，其中第7款明确提出，中国政府收容德、奥战俘及侨民费用，“除抵消德（奥）国政府所支出同类之费用外，德（奥）国均允偿还”。[46]其后，德国允许偿还这些费用。[47]德国无条件偿还中国收容其国战俘费用，不用说自然与中国善待德国战俘的人道主义精神有关。如蔡振丰所言：“北洋政府之目的，在于刻意彰显自己恪遵国际法义务，以及具备作为文明国家的条件与能力，希望有助于战后能以平等地位之姿参加和会，俾能参与建构新的世界秩序。”[48]

在“一战”之后，北洋政府积极地实行国际宣传政策，也顺应了当时的世界潮流。当时舆论认为“一战”的爆发与帝国主义列强推行的“秘密外交”很有关系。所以，针对此种“秘密外交”的“公开外交”或“国民外交”呼声霎时间风靡国际社会，这就迫使各国政府必须重视舆论宣传。当1921年底，美国召开华盛顿会议时，国际舆论对参会国的外交政策制定造成很大影响。[49]根据上海《申报》驻美特派记者王伯衡的报道，当时参加华盛顿会议的各国新闻记者大约有一千人，这些记者“自朝至暮，凡与华会有关系之公共机关，无不有新闻记者足迹”，每日到各国代表团处，索取消息，成为华盛顿会议公开外交的有力推动者。[50]

当美国邀请中国参加华盛顿会议后，北洋政府即利用记者董显光所在的《密勒氏评论报》向国际社会表达中国政府对华盛顿会议应有的期待。1921年8月5日，北洋政府外交部条约司根据总统徐世昌的批示，以徐世昌的名义代拟了一份《对于太平洋会议之意见书》，意见书写道：“本大总统深信我中华民国全体国民对于此项会议必延颈跂踵，希望其于处理太平洋事务先行确立国际公平之普通原则，然后不论何国何事皆循此原则。”外交总长颜惠庆审阅过这份意见书之后，专门批示说，“如交董显光时，应请嘱其转交各通信社”，广为宣传。[51]驻外公使也致电北京外交部，要求加强对华盛顿会议的宣传工作。1921年9月18日，驻美公使施肇基致电外交部，指出：

山东事，部中如何定见，对日拟作何答复，国人意见何似，统祈赶星期一摘要电示，以便在彼酌量表示，可期舆论于事有益。嗣后情形务请及早电知，俾量其轻重，或竟宣布，或止表示。但为宣传起见，总求赶在日前。人之理想先睹为快，先入为主，中外皆同。迟早之间，关系匪细。[52]

随后，北洋政府出席华盛顿会议外交代表团也专门成立了一个“宣传部”，由华盛顿会议中国代表团秘书曹云祥实际主持对外宣传工作。[53]华盛顿会议关于中国的一个重要议题，就是如何废除“列强在华治外法权”问题，这也是中国举国上下关心之所在，如时论所言，“顾专使（指顾维钧）竭力腾**其中，亦冀所以申国民之请愿也。然请问究竟能否审判外国人，此亦成为一种答问”[54]。所以，如何向国际社会宣传中国司法审判的进步，成为北洋政府对外宣传的重要事项。北洋政府为此煞费苦心，特意推出一个宣传案例。恰好，时任东三省特别区高等审判厅厅长的李家鏊在审判境内俄国侨民事件上，公正严明，颇得俄侨信赖，其事迹还被俄国的《杂拉俄报》专门报道。1922年2月10日，北洋政府司法部为此致函外交部，建议由华盛顿会议中国代表团重点宣传此事，其函称，“查俄报所载各节，虽属寻常新闻，究系外人舆论所在。相应连同原呈附件函请贵部查照，并请迅予转送华盛顿三代表宣传，或于将来收回法权不无裨补”[55]。

然而，北洋政府在华盛顿会议上的外交宣传效果并不理想，主要原因有二：其一是经费短缺。负责宣传事务的曹云祥深感经费不足之苦，他在1921年11月15日致电外交部，诉苦道：“报载马素函开，南政府（指广州政府）愿担任中央不能清付之五百五十万债款。又日代表宴报界二次，约三百人。吾国以经费关系，仅宴十余人。”[56]其二是国内政局动**不安，致使中国代表团的对外宣传工作非常被动。1921年12月6日，上海全国国民外交大会发出否认北洋政府的通电之后，大总统徐世昌发表“江电”，佯称“辞职”，欲“以退为进”；稍后，北洋政府内阁更迭，靳云鹏内阁辞职，梁士诒内阁登台。[57]如曹云祥所言：“元首通电，靳阁改组，授以话柄，影响美人”[58]。仓促之间，曹云祥遂以“个人名义”登报宣告如下：