第一节 中央改制 新行政体系的建立（第2页）

其中，陆军、海军和外交3个委员会被视为“首要国家委员会”，并于1718年大约同时开始行使职权。外交委员会替代了外交衙门，由一等文官领导。值得一提的是，彼得一世时期的外交机构算是实力增长最快的部门之一，它的地位上升是与俄国不断增长的国际地位相称的。到彼得一世去世时，俄国所拥有的驻外外事机构都足以跟欧洲的任何一个国家媲美。陆军委员会负责管理军队、警备队和全国各地的一切军务。海军委员会管理海军和所有海军军人以及与之有关的海军事务和管理部门。1722年海军委员会有了它的一个完整章程即《海军条令》（包括《关于良好管理海上舰队的海军条令》以及《舰船修造厂规程》）。在相当长的时间内，在建设俄国海军舰队问题以及管理国家海军方面，海军委员会一直遵循这些章程。此外，作为新部门，它还处理一些与它有间接关系的问题。比如管理为船舰生产装备的海军枪炮工场和企业，并总管所有森林。有一段时间，其产品用于建造舰船帆樯的亚麻布手工工场也受其管辖。

税务委员会、度支委员会和监察委员会是中央管理财务的委员会，这些委员会在地方都设有分支机关。特别是税务委员会，在地方设立了分支机构网：各州设有税务局，各区设有税务专员。然而税务委员会的职责并不仅限于敛税，它还负责“监督”耕种，以便“在歉收时供应人民粮食”。凡有关收成情况的报告都要呈报税务委员会，搜集有关市场信息和价格的资料。它的职权范围还包括管理全国道路的养护工作。按照1719年的章程规定，度支委员会负责监督国家的全部开支，负责编造国家机关和陆军、海军供给品的开支预算表，以及外交、教会、教育、省行政机关费用的开支预算表。地方上属度支委员会领导的是管理州金库的司库。而监察委员会本来负责对中央和地方机关经费的使用情况进行监督，但由于财务制度不健全，该委员会的活动非常有限，于是该委员会于1722年被撤销，它的全部工作人员和职权都被移交给参政院。

矿务、工场手工业和商务委员会是领导国内工商业发展的部门。工场手工业委员会执行工业政策并管理国家大工业（矿业和冶金除外），该委员会负责批准手工工场的开办，完成国家订货，监督产品质量，并通过给企业家提供各种优惠政策来扶助他们。例如，免除数量极大的国家“劳务”，给他们提供国家贷款、资金补贴，给予他们国内免税贸易权，有时甚至是外贸免税权。工场手工业的中心在莫斯科，圣彼得堡设有办事处。工场手工业委员会与商务委员会和市政总局经常有事务上的往来，值得注意的是，它与警察机关——警察总署及其各个分署也有密切的联系。警察机关根据工场手工业委员会的要求，把从外地抓回来的逃跑农民、“妇人”等送到工场干活，因刑事案件被判刑的一些犯人也通过该工场手工业委员会发配到各工业企业劳动。由于企业发展对劳动力的需求，工场劳动代替了服苦役，不过同时场主也要对犯人逃跑承担责任。与其他委员会不同的是，工场手工业委员会在地方上没有设立自己的机构。有关工业方面的问题，省政当局必须直接请示工场手工业委员会。顾名思义，矿务委员会不仅负责矿藏的地质勘探，保障各矿山的劳动力供应，还负责冶金工业方面的问题，监督官办和私人工场的建设。此外，矿务委员会还负责1720年由税务委员会移交给它全权管理的几个铸币场和纸币场。由于采矿业自身的特点，需要建立起脱离地方管辖的、直接隶属于矿务委员会的分支机构，因此在地方上设立了莫斯科矿务总局、喀山矿务总局、涅尔琴斯克矿务总局、西伯利亚矿务总局和彼尔姆矿物总局，最后两个矿务总局都是管理乌拉尔地区工业的机构。商务委员会负责领导贸易活动，主要是对外贸易活动。

司法委员会则合并了旧有的几个衙门：领地、侦查、地方自治衙门和所有司法衙门。由于俄国还未能实现行政权与司法权的完全分离，司法委员会的地位和作用尚不如其他几个委员会明确。除了司法委员会之外，其他一些部门机构，如工场手工业委员会、商务委员会、市政总局和正教院也对特定的等级履行司法权。同时，司法委员会虽然是各省地方法院的领导者，是它们的最高行政机关和受理司法上诉的上级机关，但是司法委员会并非终极判决者，对司法委员会判决不服者，还可以上诉参政院。

世袭领地委员会于1721年才设立，是为保护贵族的权利与经济利益而专设的机构。它原属于司法委员会，后由于任务过重不得不升级成为独立的委员会。世袭领地委员会与领地衙门的职权范围稍有不同。它是解决地产方面所有法律问题的中央机关，负责维护地主的利益，并解决地主之间发生的土地纠纷和诉讼案。

其他部门的管理则交由补充设立的新中央机关——秘密办公厅和医务办公厅，或保留下来的旧衙门来负责。秘密办公厅即秘密侦查事务办公厅，成立于1718年，在彼得一世统治时期这个部门主管侦查重大政治犯罪并负责提出诉讼。在成立那年它就调查了阿列克谢皇太子及其同谋者的案件。秘密办公厅与设在莫斯科的普列奥布拉任斯基衙门处于平等地位。在18世纪，这个借用各种名目进行政治侦查并同全国犯罪行为做斗争的机关，在专制制度的国家体系中占据着牢固的位置。

中央机构的改革必然影响到地方的机构建设。几乎在建立委员会的同时，彼得一世就进行了新一轮大规模的地方改革，即州政改革和市政管理改革，市政厅被改为市政局。为了对所有市政局实行统一领导，1720年在圣彼得堡还设置了市政总局。选举市政局委员和官员的工作由省长负责，被推举的优秀商人名单要报送圣彼得堡，交市政总局批准。

1720年，俄国出台了各委员会的总章程，规定了委员会管理制度的总则、编制定额和新机关公文处理的方法。委员会设1名主席、1名副主席、4或5名委员、4或5名助理委员，其编制还包括1名秘书、1名公证人、1名翻译、1名文牍，以及数名录事、记录员和办事员。委员会还设有1名监察官，后称检察官，从属于总检察长。各委员会有着相对明确的职权范围，在组织分工上比旧有的衙门制更加清晰、集中、合理。从此，旧有衙门的地区性因素彻底消失了，每个委员会的职权都扩大到全国范围。而且，委员会作为中央管理机构，在数量上也大为缩减：11个委员会替代了大约50个旧有的衙门。

委员会制度的建立直接巩固并提高了参政院的地位。各委员会必须执行参政院的指令。参政院不再直接执行和管理各项事务，但是保留和加强了它对一切国家机关的活动进行领导和监督的职能，参政院成为居于所有中央行政管理机关之上的最高国家机关，所有委员会和办公厅都隶属于它。国家地方机关（其中包括各省省长）均应服从各委员会的决议，并执行它们的命令。而在解决国家的重大问题方面，无论是各个委员会还是省行政机关，都要服从参政院的领导。但需要注意的是，参政院的设立并没有与沙皇分享权力，而是作为沙皇驯服的工具，维护其专制统治而存在的。

经过1718—1721年的筹备期，各委员会先后开始按照“新的方式”展开工作。在委员会制度下，各项决议都以多数通过为准，委员会制度建立后，参政院也进行了重新改组。起初将各委员会主席纳入参政院，但由于这一做法有悖于参政院对委员会的监督职能，违背下级服从上级的官僚制度，于是这一政策于1722年被沙皇取消，参政院的成员中仅保留3个首要委员会的主席，即陆军、海军和外交委员会主席的位置，其他委员会主席不得不退出参政院。1722年，参政院又设立了贵族铨叙官的职位，这一职位的设立与彼得一世改革期间所制定的那些确定贵族权利和义务的重要法令，包括1714年一子继承法以及1722年的官秩表都有密切联系。彼得一世不惜专设机构来监督这些命令的执行情况，以保障革新得到贯彻，国家机器能够顺利运转。

在中央行政体系改革的过程中，尽管有过波折，但总体而言机构的集中化是与机构的官僚化同时进行的。特别是在行政改革的最后阶段，彼得一世建立了一套按等级隶属运行的机构，这些机构有着更为明确的管理范围。整个管理体制都设立了具体规章，各机关的每一行动都受法律制约，从而加强了地方机关对中央机关的依赖性。民政机关依靠专制政体建立的正规军、警察，以及诸如普列奥布拉任斯基衙门和秘密办公厅之类的惩罚机关，来支持自己的活动。

四、建立新都

拥有广阔内陆领土的俄国却建都海港，为防御国土奔忙数个世纪的年轻国家建都海疆，彼得一世用这个事实向世人证明，俄国将毫不畏惧地直面欧洲海洋强国，誓死守卫这里。事实上从彼得一世开始，俄国沙皇（只有两位例外）都将自己的尸骨埋在了守卫圣彼得堡的一座要塞——彼得保罗要塞的教堂里。迁都的决定，展露着一代帝王的非凡魄力，宣示着这个国家走向海洋、称霸一方的决心。而对于改革而言，迁都的决定无疑也会给彼得一世推进改革扫除一些障碍。而对于改革而言，迁都的决定无疑也会为彼得一世建立新的行政体系扫除一些障碍。

新城圣彼得堡的建设工作主要由士兵和当地农民来承担，彼得一世又专门颁布命令，从各省征集石匠、铁匠、木匠、裁缝等，令其举家搬迁至圣彼得堡永久定居，甚至还以强制手段迁徙贵族和商人到新都。1712年，参政院专门出台了一个包括1112名各级贵族、将军和军官的名单，命令他们迁居圣彼得堡；1714年，指令各省抽调300家商人和300家工匠迁入圣彼得堡，这些商人均属于商界的中上层，而非贫困者。1712年，宫廷搬迁过来以后，圣彼得堡正式成为首都。次年，参政院也迁到这里，圣彼得堡开始迅速发展成为全俄政治和文化中心。在几年的时间里，这里依靠莫斯科等城市的资源迅速建立起了海军高等学府——海军学院，还成立了卫戍学校、炮兵学校等实科学校，在亚历山大-涅夫斯基大修道院还设立了中等宗教学校和诺夫哥罗德高等神职人员学校，印刷厂、博物馆（珍品陈列馆）也迅速建立了起来，宫廷里建设了剧场，科学院也开始筹建。1711年，圣彼得堡已经开始发行俄国第一份报纸《新闻报》。

在城市面貌上，圣彼得堡与莫斯科有很大区别，前者城市统一规划，房屋沿街构筑，而不是在院落深处。为了鼓励在新都建造砖石房子，政府甚至禁止在其他城市建造石头房子。圣彼得堡成为俄国城市中第一座有路灯照明的城市，为了给街道铺设石路面，还实行了一种特殊税捐——每辆马车进城时，必须运来三块石头。

莫斯科在成为第二首都之后并没有被改革大潮所遗漏。首先它作为全俄市场中心的地位并没有丧失，在改革中亦建立了大型工业，并继续保持了轻工业中心的地位。在彼得一世统治末期，莫斯科拥有大约30多座手工工场，其中包括几座火药厂、2座官办亚麻布手工工场、5座丝绸手工工场，7座细呢和粗呢手工工场、2座缆绳手工工场、1座制帽手工工场。

在莫斯科，继斯拉夫-希腊-拉丁语学院之后彼得一世时期又创建了数所教授现代科学知识的世俗实科学校，包括莫斯科数学与航海学校等。莫斯科还兴建了剧院，建立了印刷所，开办了医院。

从数字上来看，俄国1709年从城市人口征收的所有赋税中（直接税、非直接税和办公税共计372000卢布），仅莫斯科就占到了46%。因此，莫斯科在彼得一世时期不仅没有失去其经济地位，而且在一定程度上还保留着其政治和文化地位，很多高级机关仍留在了莫斯科，或者在这里设立了办事处。

《彼得一世像》（彼得一世同时代著名画家伊·尼·尼基京作品）

总体说来，彼得一世在中央层面的行政改革中，出色地继承了前人的成果，进一步加强了君主的专制权力，扫除了妨碍皇权专制统治的障碍，借鉴西方经验尝试建立起了一套更为集中化、官僚化的中央行政机构。

在这方面产生的重要影响是，从此官僚成为专职于行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层。而为了实现这些机构的有效运转，彼得一世大力“改造”贵族，意图将贵族阶层打造成为帝国合格官僚的来源。为此，彼得一世曾不止一次亲自对贵族进行检阅。1722年，沙皇还对全体贵族进行了空前规模的大检阅，由此选拔出来了100名“优秀贵族”，并由他们组成了一个独特的，由政府指定的贵族委员会，而它对国家最高职务的更迭有着很大影响。例如，1722年规定司法委员会主席一职由选举产生，其中贵族委员会可提出3名候选人，参政院提出2～3名，莫斯科当地军官再提出3名，最后由百名贵族委员会、参政院和莫斯科当地军官共同从被提名的候选人当中选举产生。

在彼得一世统治时期，虽然管理机构的成员主要是靠贵族来补充，但这并不排除用其他阶层出身的人来充实这一队伍。实际上，行政改革的施行过程中使得新设立的机关中出现了很大的人才缺口，而彼得一世新制定的官秩表为其他阶层的人才打开了上升的途径，令贵族及时补充到了新鲜的血液，肯定了通过任职获得晋升的原则。但是非贵族出身的人，想要沿着军衔阶梯尤其是沿文官阶梯提升，绝非易事。1724年，沙皇还曾下达诏令，非贵族文官不得越过低级官衔直接擢升为12级以上的文官。

另外我们需要注意的，就是全新的惩治机关——普列奥布拉任斯基衙门和秘密办公厅的设立，这类机构前所未有，进一步说明了君主专制体制在俄国的确立和加强。

由于俄国领土的扩大，地方层面的改革难度更高，行政改革的反复也加大了地方改革的难度。