一学校绩效管理的发展变迁（第1页）
一、学校绩效管理的发展变迁
如果从20世纪60年代算起，学校绩效管理迄今已经走过了大约50年的发展历程。为了梳理出较为清晰的理论和实践发展脉络，本文主要从学校绩效管理诞生的背景、学校绩效管理政策、学校绩效管理实践和学校绩效管理研究四个维度进行回溯。
（一）学校绩效管理诞生的背景考察
在美国参与第二次世界大战时期，国内很多学校为了适应战争的需要，大量旨在培养军人的职业技术学校不断涌现，各级基础教育的学校则大量减少。这直接催生了第二次世界大战之后美国教育改革的中心议题，即学校教育尤其是基础教育阶段学校的大范围恢复。众所周知，在20世纪初至第二次世界大战的这段时期内，虽然美国各种教育思潮不断涌现，相继出现了永恒主义、存在主义、实证主义等具有世界影响力的学派，但是美国教育的主流趋势依然是以杜威为代表的进步主义教育，诸如“教育即生长”、“教育即生活”、“教育即经验的改造”、“学校即社会”等教育理念一直就是各级学校教育改革和发展的指导思想。进步主义教育虽然改变了以往教育中对儿童主动性和创造性的压抑，适应了当时作为世界工业强国的现实需要和人才要求，但是它自身凸显的缺憾也遭受到学术界长时期的批评，其中最为明显的则是教育质量的低下，学生无法学习到系统的科学知识。因此，第二次世界大战之后当各级学校不断恢复运动延续了战前的学术传统、实用主义教育思潮再次旧调重弹之时，立即遭受到了学术界的强烈不满和谴责。其中，较有影响的有亚瑟·贝斯特（ArthurBester）、罗伯特·赫钦斯（RobertHuts）等。为了扭转当时教育发展的局势，在一些学者的建议下，1955年成立了“基础教育委员会”（BasicEdu），该委员会宣称：“学校的存在是为了提供语言的、数学的和有条理的思维的基本技能，是为了以合理的方式传授文明人的理智的、道德的和审美的遗产”。[2]与此同时，成立于1919年的以杜威的实用主义思想为皈依的“进步教育协会”也于1955年寿终正寝。进步主义教育思想受到的强烈冲击，标志着美国教育对近半个世纪教育价值观的扭转，也预示着另一种教育理念的改革即将拉开帷幕。
如果这些学者对教育变革的呼喊尚不能引起美国当局足够关注的话，那么1957年苏联卫星上天事件无疑震惊了美国社会各界人士。强烈的危机感和挫败感让美国政府陷入了无尽的反思：是什么原因致使美国较之于苏联的这种落后局面？最后，美国认为这源于教育水平的落后，尤其是科学和技术训练的忽视，因此必须痛定思痛从作为源头的教育领域进行改革。1958年美国第二次世界大战之后最重要的教育法案《国防教育法》（NationalDefeionAct）顺利颁布，全文分为10章，开篇就开门见山地提出“本法的目的在于以各种方式向个人和州及州的下属机关提供实际援助，以保障受培训的人力的质量和数量足以满足美国国防的需要”[3]的宣言。通览全文可发现，该法案的基本精神即是要求将生活适应教育转向重视科技的教育，以提高教育水平，加速培养人才，并为此提出了许多重要的“紧急措施”。[4]其中，较为明显的体现有两点：其一，对“新三艺”（科学、数学和外语）的重视，法案认为美国之所以在军事竞赛中处于下风，就在于学生在科学、数学和外语等科目上的失败，因此重视各级学校的教育知识的学习和整体教育质量的提升成为教育改革的关键所在；其二，对教育进行大额度的投资，无论是基于战略的考虑抑或教育发展的内在要求，法案多处明确要求联邦政府增加对教育的投资，而且这种教育投资增长的幅度远远大于以往。《国防教育法》对教育质量的重视与之前有着本质区别，如果说“基础教育委员会”的成立还只是教育学术研究组织的一厢情愿，那么该法案的适时颁布已经表明了美国政府对进步主义教育的彻底告别，学生的学习成就和教育质量已经成为美国教育改革的中心议题。
（二）学校绩效管理实践的现实需要
《国防教育法》对于美国基础教育的发展影响深远，但是它并没有彻底提高学校发展的绩效水平，20世纪70年代末美国出现被称为“战后第二次教育改革”的回归基础的运动，就源自于公众对公立学校教育产生了普遍不满的结果。虽然以往的教育重视学生的创造力和独立思考能力的培养，但是长期以来学生始终得不到科学和技术知识的系统学习，造成了学校教育成就低下的弊端，严重影响了学生顺利升入高一年级或者就业。针对学校绩效普遍低下的现状，美国政府以及各级学校进行了一系列教育管理体制改革，我们可以从教育分权化（EdualDetralization）和校本管理（Sa）两项制度变革中窥视学校绩效管理的实践图景。
第一，教育分权化。随着政府治理理论的兴起，全能型政府、无限政府自身的弊端和矛盾逐渐凸显，一种上下级分权参与的管理体制进入到人们的视野。这种强调权力下放的管理理念，给当时教育领域的普遍低效状况带来了强烈冲击，当地政府和学校开始思考教育领域中的分权问题。教育分权化是将上级政府或教育行政部门的决策权转移到下层部门的过程，在不同的国家教育分权化的含义不尽相同。在美国一般是指州层面的部分教育管理权向地方学区的下降，或者是指学区部分教育管理权向基层学校的下移，但是在另一些国家则可能是指中央政府的部分教育管理权向地方政府或基层政府学校的转移。[5]同时，教育分权化也出现三种形式：分权、授权和放权。不管属于哪种意义上的分权化，这样的管理体制改革举措不仅能够减少或免除中央政府或上级政府部门的种种限制，促使下级政府因地制宜地管理本地区教育事务，提高教育管理服务效率，而且有利于增强地方学校教师的责任感和成就感，为权力和责任的对等提供了激励机制。
第二，校本管理。校本管理是随着教育分权化而出现的一种教育管理体制改革形式，与教育分权化相比它最大的特点是把改革范围局限在学校范围之内。校本管理主要是指以学校为本的管理思想，它为各级学校自主管理和共同参与学校的人事管理、学生管理、课程与教学管理、教育科研等方面提供了空间。20世纪70年代就有人提出校本管理的思想，经过几年的摸索，在20世纪80年代中期它作为一项政府支持的教育管理改革而付诸实施。教育管理专家埃奇（Edge）在一篇关于校本管理的论文中，从八个方面提出了校本管理的假设，指出其在经济、管理效率、教师专业能力、学生成就、绩效责任和学校效能上凸显的学校绩效管理的意义。由于学校能够掌握教育资源的需求和效用方面最确切的信息，也能够对资源的使用做出最为恰当的决定，因此把相关的决策权下放给学校，将使教育资源的使用更为经济、更为合理；既然学校取得了更有效配置资源的地位，那么学校管理的效率也就会得到提高；由于学校专业人员掌握着有关课程、教学法、学生学习等方面的知识，因此学校专业人员有能力对学校的事务和学生的学习做出最恰当的决定；如果家长和教师有权代表学校进行决策，支持学生改进成就的学习气氛就会形成，这将有利于学生成就的改进；实施校本管理可以增强学校人员的责任感，从而使更多的人来关注学校的改进问题；对照有效学校的文献可以发现有效学校的一些主要特征都可以通过实施校本管理而得到增进。[6]在校本管理发展过程中经历了多种不同类型的模式，其中特许学校（CharterSchool）逐渐引起了研究者和社会各界的兴趣，被认为是一种新型版本的校本管理类型。特许学校虽然在性质上还属于公立学校，各种教育经费仍然由政府承担，但是较之于以往的校本管理模式，特许学校的所有权和经营权已经发生了分离，任何组织和个人只要符合条件都可以来主办学校，甚至它可以免受地方学区教育制度的限制而在经费使用、教师聘任、课程和教学管理等方面进行自主管理。校本管理转变了政府管理学校的职能，让学校自身拥有了更大的办学自主权和思考的空间，大大提高了学校中个人绩效和组织绩效的水平。
（三）学校绩效管理政策的高度重视
自学校绩效管理产生以来，各州以及联邦政府的教育部门对其给予了高度重视，在政策制定和实施过程中，“绩效”已经是一个使用频率非常高的词汇。在此，我们主要从《国家处在危机之中》（ANationatrisk）、《关于美国教育改革的报告》和《不让一个孩子掉队法》（Nochildleftbehindactof2001）三项重要的教育政策，考察学校绩效管理之于美国教育变革的重要意义。
20世纪80年代初期，美国民众已经不堪忍受长期以来教育水平低下的现状。1983年高质量教育委员会颁布了影响至今的《国家处在危机之中：教育改革势在必行》（ANationatrisk：theimperativeforedualreform）报告，该报告基于当时美国教育的现状和其他国家在诸多领域较之于本国的赶超，深切感受到自己的祖国已经处于非常危险的境地。其中，公共教育被认为是最重要、最不能忽视的一个环节，在高质量教育委员会掌握的调查资料中，大多数是关于美国学校中学生的学习成绩糟糕的论述，甚至教育研究员保罗赫尔德对此曾言，在当代科学革命的条件下“我国正在培养一代科学和技术文盲的美国人”，由此可见当时美国教育处境的尴尬程度。为了实现“高质量教育”改革目标，高质量教育委员会并公开向公众承诺，“我们必须要求所有的学生，无论是天资聪颖的还是生性愚钝的、富裕的还是贫困的、准备升入大学的还是准备到农场或工厂就业的，都要尽各自最大的努力和做出最好的成绩”。[7]另外，该法案就学校教育情况从教育过程的内容、要求、时间和教学四个维度进行大范围的调查，针对现实中的问题提出了合理化、可操作性的政策安排。
随后，1988年美国又颁布了《关于美国教育改革的报告》，该报告事实上是对《国家处在危机之中》以来美国教育的成就、困境和未来进行的一次自我评价和判断。虽然在报告中较少直接出现绩效二字，但是它的关注点决定了学校绩效的重要地位。其中，报告认为“对于美国目前的教育状况，人们的一般看法是：你教得好对你也没有什么好处，你教得很差对你也没有什么坏处；总之，教的好坏都是一回事。在这个国家如果你出售了一个发霉的汉堡包给顾客，你肯定会立刻受到严厉惩罚；但是如果你一而再、再而三地向成千上万的儿童重复那些过时的教育，你却会安然无恙。”[8]对于这种情况，报告义正词严地声称：“这种情况必须改变。”但是如何改革呢？该报告对此并没有回避，只是提出一些无关宏旨的改革原则，而是非常明确地指出了“明智的开支、提供择校自由、监督教学效果和奖励先进”[9]四项具体的要求。例如，在教育经费上，尽管美国自20世纪80年代以来增加了大量的教育投入，但是这些投入不应消费在那些与学校教育无关紧要的地方，而是应该用在与学生的学习成就直接相关的诸如教育教学设备、教师薪酬事务上来，这样才会避免教育浪费，提高教育经费的利用效率。
21世纪初美国总统小布什正式颁布《不让一个孩子掉队》法案，再一次把学校绩效置于教育改革的重要地位。法案不仅建立了提高学生成就的责任制度，而且也通过高标准和教学效能核定来实现教育平等，在学生成绩的教学效能方面必须辅之以地方控制和灵活性，如果学校要实行高标准，它们必须拥有自由以达到这些标准。[10]此外，在立法条款的最后一项为“自由度与绩效核定”部分，提出该法案的目的就是为政府和学校在提高学生成绩方面所做的工作进行绩效核定而建立一个相应的体系，其中与学校绩效管理相关的包括：在绩效评估与消除边缘状况方面为各州和各学区提供特许学校的选择权；在提高学生成就方面进行绩效核定。[11]在以往的学校绩效管理研究中，最易遭受他人质疑之处便是“缺乏明确的评估标准”，该法案对此做出了较为正式的回应。另外，从《不让一个孩子掉队》法案的名称上即可看出，无论优质学校还是薄弱学校，无论成绩水平高的学生还是后进生，都能够在政策“灵活性”的安排下使组织绩效和个人绩效得到各自的提高，这在一定程度上表明学校绩效管理在政策制定上正在走向成熟。
（四）学校绩效管理研究的价值诉求
正是源于教育管理实践中人们对学校绩效的强烈不满，才引发了政府部门对学校低效问题的高度重视并给予有效回应。同时，这一研究议题也自然从学校管理和变革的边缘逐渐转移到教育研究的中心，越来越多的研究者开始把目光集中到如何增强学校的绩效上来。通过相关研究的回顾，发现它大致体现在教育绩效责任运动、有效学校以及教育效能与改进等研究上，虽然名称历经多次变化，但是学校绩效的实质内容保持了内在的连贯性，表现出对学校成就和效能一如既往的关注。
经过肇始于20世纪50年代的一系列教育改革之后，美国民众对未来的教育充满信心。表面上看美国教育即将进入一个崭新的时代，然而事实并非如此顺利，教育改革遭遇的难度远远大于政府和教育研究者的预料。即使美国教育在数量指标上取得了较大突破，但是在教育质量上并没有达到满意程度，联邦政府的大量资金投入与产出的糟糕比例也遭受诟病，于是就产生了影响广泛的教育绩效运动。台湾学者秦梦群教授认为，美国学校在20世纪60年代为应付平权主义者要求，各级学校大量扩张，尽量由政府公共投资来补贴学生，教育经费水涨船高，使纳税人穷于应付；许多人觉得学校教育功能虽不能抹杀，但也不能无视教育资源的浪费，教育绩效运动由此兴起。[12]学校绩效运动的价值在于，它带给美国教育在基本思路上的扭转，即并非依靠单一地增加教育投资就一定能获得完美的结局，资金的投入只是教育发展和变革的必要条件，并不会直接导致教育的快速发展，事实上这一转变也被后来的研究多次证实。
当前学术界对于学校效能研究的发端和流变过程有一个基本共识，认为美国学校效能研究产生至今，可以划分为三个分支和四个时期，其中三个分支包括学校效果研究（探讨学校对学生所产生的影响）、有效学校研究（探讨有效学校的基本特征）、学校改进研究（探讨如何将学校变得更好的过程）；四个时期包括教育效果研究时期（20世纪60年代中期－70年代初）、有效学校研究时期（70年代初－70年代末）、学校改进研究时期（70年代末－80年代中期）和学校背景研究时期（80年代末至今）。[13]这或许可以看成一种“大效能观”。事实上，这也基本代表了学校绩效研究的变迁历程。
倘若绩效责任运动还不足以引起学者对学校绩效的广泛关注，那么科尔曼（Jamesan）报告的结论绝对惊世骇俗。1966年美国学者科尔曼根据在美国国内大范围的学校调查之后，发布了名为《教育机会之均等》（EqualityofEdualOpportunity）的研究报告，基于科尔曼本人在该课题中的特殊角色和地位以及报告推出之后产生的强烈反响，本报告也被学界称之为科尔曼报告。该报告之所以影响深远，在于它最终得出了“学校对学生的学业成就几乎没有影响”的结论，这一悲观结论在当时不啻为一颗重磅炸弹，不仅震惊了美国政府当局，促使政府部门重新反思教育改革的路径和价值，而且引发了美国民众对于公立学校教育存在意义的质疑。如果科尔曼报告真实地反映了美国教育的现状，那么为何还要把孩子送到学校去呢？为何还要耗费巨大的经费去进行提高学生成就的教育改革呢？一时间，“学校是否有效”这个在以往毋庸置疑的常识一时成为研究者讨论的重要话题，同时，美国学者伊里奇（IvanIllich）也推出了自己的惊世之作《废除学校的社会》（DesgSociety），针对当时学校在教育教学和学校管理过程中的无能，提出了“废除学校之社会”的构想。总之，科尔曼报告直接催生了很多关于有效学校以及学校效能的持续研究。值得一提的是，他在1981年完成的名为《公立和私立学校》（PublidPrivateSchools）的研究报告中，认为公立学校之所以在办学效果上落后于私立学校，原因在于私立学校在学校管理的诸多方面相比较而言有着明显的优势，促使了私立学校学生能够获得更高的学习成绩，这表明科尔曼自己推翻了科尔曼报告的结论。尽管科尔曼对学校有效性问题出现过动摇，但是学校的有效性问题像一张挣脱不开的网，始终萦绕在教育研究者的心中，成为美国近几十年教育改革一以贯之的着力点。
有效学校（EffectiveSchool）的研究也被认为是教育效能的组成部分。有效学校是在科尔曼报告之后兴起的研究，尽管至今人们仍然没有给出一个恰切的概念界定，但这并不能证明它是一个含糊其辞抑或没有边界和原则的词汇。萨乔万尼（Sergiovanni）曾经把它与“好学校”相互比较，认为“有效”与“好”有着重要的区分：从技术上讲，有效学校必须达到一些“标准”：学校纪律良好、教师认真备课、学生努力学习以及本校学生的考试成绩高于同类学校学生的平均成绩，等等；而“好”学校的指标可能更为宽广，包括学生对学习的热爱、批判性思维及人际关系能力的发展等。[14]有效学校的研究一般倾向于在学校领导、学校氛围、教学过程、教育资源等维度上设计一套标准和指标，只有那些满足以上标准和指标的学校才可称为有效学校，家长一般在孩子的学校选择中会倾向于那些在标准之上的学校就读。有效学校的研究产生了一些积极的影响，改变了科尔曼报告的“学校无所作为”的悲观论调，并且以大量的研究结果纠正了某些传统的误解；肯定了校长在造就“有效学校”中的关键作用，强调校长的首要角色是教学领导者，使中小学校长把更多的注意力投向课堂教学方面；因肯定学校的作为对学生成就有重大影响以及校长在其中的关键作用，从而导致了政府对校长的问责和对学校绩效的考核，促使学校普遍思考如何“有所作为”的问题。[15]它不仅有效回应了科尔曼报告在教育界产生的悲观影响，更重要的是它通过一系列研究印证了学校在经过自身努力之后成为有效学校的可能。然而，它重视指标达成、轻视如何实践的研究价值取向也预示了自己黯淡的未来，很快被20世纪80年代学校效能与改进研究的兴盛所淹没。
1988年，首届国际学校效能与改进大会（theIionalgressforSchoolEffeessa）顺利召开，大大提高了世界各国在学校效能与改进的交流与合作机会，标志着教育效能和学校改进研究在世界范围的展开。然而在20世纪90年代中期以来，学校效能的研究不如之前受欢迎，究其原因则主要源于采用投入－产出模型进行的学校效能研究，发现在财政投入和学生成就之间并没有明显的相关性，这遭致其他学者的非难和质疑，政府也大大削减了该领域的研究计划。诚然，教育效能在研究方法和基本理论研究上还存在着不少欠缺，但是关于它的研究仍然具有强大的生命力和发展性，现实中遭遇的很多无奈和困境尚需要在学校效能中寻找答案。