第一节 公共图书馆财政预算的管理（第2页）
（二）预算的编制
年度预算事关公共图书馆一年的事业任务是否具有相应的经费支撑，因而编制年度预算是公共图书馆管理的一项基础性的重要工作。但是，对于公共图书馆而言，编制预算的意义，不仅仅在于编制一个财务年度经费支出上的预计，而且也是规划即将开始的工作。“决策者所面临的问题，不是他所在的组织明天应该做什么，而是我们今天必须为不确定的未来做些什么准备工作”[12]，德鲁克所说的对非企业的公共图书馆同样适用。
具体编制预算肯定是公共图书馆财务人员的工作，因而实际情况是，大部分的馆长并不参与单位年度预算的编制。不参与不仅是因为缺乏编制预算的技能，而且是对编制预算缺少应有的认识和重视。其实，仅仅依靠财务人员无法编制出高质量的预算，财务人员并不清楚所在的图书馆下一年度的重点工作在哪里，有哪些重要活动需要开展，按照战略规划分解的年度工作目标是什么，这些目标会产生多大的工作量，等等。可以想象，这些问题，可能除了馆长以外，没有什么人能够全部明确地知道答案。因此，编制预算不仅仅是公共图书馆财务人员的工作，而且也是整个公共图书馆的一项重要工作，馆长必须亲自参与。
1。预测服务的量与质
公共图书馆的理念之一是为社会提供最好的图书馆服务，这与我们平时说的“没有最好只有更好”不同，最好的公共图书馆服务有着特定的含义，美国对公共图书馆“最好的服务”的解释为：“适当且有效组织的资源，公平的服务政策，公平的信息的存录入口，正确、不存偏见且有礼貌地回复所有请求。”[13]可以看出，所谓最好的服务是指提供符合公共图书馆理念的服务，而且中间的每个环节是相互影响、缺一不可的。资源适用、政策公平、使用方便、服务周全而有礼貌、能够解决用户提出的所有请求，这应该成为我国公共图书馆追求的目标。
从另一方面来说，服务需要成本。在效率一定的前提下，服务提供的数量和质量与成本形成正相关，因而需要的经费支出也会随之增减。而在编制预算时，我们的问题需要反过来问：未来的一年中，我们的服务能够到达什么水平？有多少用户会来享用我们的服务？只有解决了这个前提，我们才能科学合理地编制预算。
这样一个预测，并不是拍拍脑袋就可以得出结论的，而必须综合考虑现有的资源和条件，通过对历年数据的统计，有时还可能需要做些调查，分析趋势，才会给我们一些启示。
2。评估硬件设备状况
影响读者利用公共图书馆的因素很多，其中馆舍、设施、环境、设备等也是重要原因。公共图书馆寒暑假期间的读者特别多，原因并非只是学生放假，有些读者仅仅是为了节省家中空调电费。但正是这个动机，可能使这些人从潜在的读者成为持证读者。另外，公共图书馆作为公共场所，不仅需要保证馆员、馆舍、设备、文献等的安全，也要保证到馆读者的人身安全，而引发安全事故的大部分原因是电器等硬件设备。因此，在编制预算前，对馆舍、设备等硬件进行评估和检测，确定是否需要保养、维修或者更新，从而准确编制发展性项目经费预算。
3。预计额外工作任务
我国公共图书馆正处于发展的黄金时期，发展过程中需要宣传推介、彰显价值，所以需要对一些社会关注的热点问题作出一些反应、开展一些活动，如下一年度中是否有特别的节日，政府是否有重大的活动可以配合，上级主管部门的重点工作中有多少涉及公共图书馆的内容，等等。这些额外的工作都是当地党委和政府的主要工作，有利于公共图书馆展示、宣传和推广自身的价值，提高社会地位，争取更多的支持，进入良性循环。但额外任务都会使公共图书馆产生额外的工作量，完成这些任务都会涉及人、财、物。因此，掌握这种信息，预计这些工作任务的数量与质量，并准确编制相关预算，就可以使公共图书馆事先将可能产生的额外工作任务纳入工作计划，并在人、财、物上预作准备，从容应对别人认为是额外的工作任务，从而提高公共图书馆的社会地位，为争取预算、争取追加赢得筹码，获取更多的支持。
4。了解技术发展趋势
公共图书馆一直充分利用新技术开展文献信息资源的组织、加工、揭示和开展服务，在知识经济时代更需要如此。新技术的运用既可以让馆员摆脱手工劳动，提高公共图书馆的效率，又可以让读者节省时间成本和交通成本。对于某项新技术的运用是否适用于公共图书馆，是否可以提高工作效率，是否可以在远期节省成本，财政部门不仅并不清楚，而且不可能先于图书馆进行了解并主动提请图书馆采用。而编制运用新技术的预算，可以让财政部门了解新技术的发展情况，采用新技术的投入和产出的关系，以便在适当的时候申请专项经费时不至于感到突兀。因此，关注新技术的发展情况和趋势，了解新技术的适用范围和性价比，分析新技术运用对图书馆发展的影响，是公共图书馆馆长和相关人员的长期工作，并且在编制预算时应考虑是否把这些内容放进年度预算中去。
5。根据战略计划工作
现在年度预算编制，一般有“二上二下”的编制过程。根据预算的编制程序，图书馆一般需要在当年的七八月份上报下一年度的预算（“一上”），而财政局一般会在当年的十月份下达明年预算指标的征求意见稿（“一下”），然后图书馆必须在不晚于十一月份第二次上报明年预算（“二上”），财政局会在明年年初下达正式的预算（“二下”）。由于“一下”的预算总额肯定小于“一上”，即财政只会砍而不会增，所以，在七八月份的预算（“一上”）前，图书馆就必须确定明年的工作计划以及特别需要列入专项的重大项目和重要工作，否则，就会造成预算的重大漏项。而在七月份确定明年的工作计划，确实是一件相对困难的事，这时，图书馆的战略规划又一次发挥出重要的作用，它会使明年工作计划不产生重大的漏项，从而编制出完整的项目预算。
6。掌握预算编制规范
预算的编制，本身有其规范，另外，财政部门还会根据形势发展、强化预算管理等需求，出台一些新的编制规范。正如前面所说，人员经费已经由人员信息表自动产生，但产生的人员经费与其他事业单位套用了同样的定额，而大部分公共图书馆没有闭馆日，国假日也需要开放，所以，加班工资需要另外申报预算；办公经费定额也是固定的，但如果增加购书经费就会产生分编加工成本，需要同步增加采编经费等。在编制所有的项目预算时，需要有足够的理由，这些理由需要采用填列“××市财政支出项目绩效目标申报表”（见表3。1），同时编制“财政支出项目绩效目标可行性分析报告”（见表3。2）来反映。
表3。1××市财政支出项目绩效目标申报表
续表
表3。2财政支出项目绩效目标可行性分析报告
续表
（三）预算的追加
财政预算在执行上有非常高的严肃性，表现在两个方面：一是批准的预算需要完成，二是预算科目之间不得挪用。所谓要完成批准的预算，不仅是预算经费要花出去，而且要完成与预算相关的事业任务。所谓预算科目之间不得挪用，是指因预算编制不准确而使有的预算项目经费超支、有的预算项目经费节支，但两者之者不能随意调剂。由于预算执行是一个动态的过程，总会出现一些需要调整的因素，如政策调整、额外增加的工作任务、预算编制失误造成的漏项、不可抗力因素等，这些因素使得在年度预算执行中需要有一次调整，调整的形式主要是追加预算。
追加预算的编制和上报时间是在年中，但正式批准和下达是在年末，因此，这既使追加预算的编制有些困难，又成为公共图书馆争取财政资金的极好机会。在年度预算编制时，财政一般均从严审核预算项目，以保证整个地区的年度财政预算收支平衡。而在编制预算时，财政部门一般留有机动财力，同时，由于经济的发展，年度财政的实际收入一般都会大于预算收入，而这部分财政资金总需要安排出去。另外，由于上报追加经费的报告与下达追加经费的时间有数月之久，这使公共图书馆有开展公关的时间，向财政汇报情况、解释困难、展示成绩，以获取预算追加。
1。人员经费的追加
人员经费的追加主要包括追加公益性岗位的编制、加班工资、年度新进人员的经费等。这部分预算的追加，除新进人员经费的追加相对容易一些外，其余都困难不小。
对于加班工资，大部分图书馆可能并没有这部分预算。从人事部门和财政部门对机关事业单位的工资管理来说，并没有加班工资类目，按照它们的说法，机关事业单位即使加班也不发加班工资。因此，加班工资在第一次列入预算时最为困难的原因是需要扭转人事、财政部门官员的观念。尽管在年中申请追加加班工资的成功率不是太大，但年中申请追加，可以有时间做人事部门和财政部门的工作，即使追加不成功，对编制明年的加班工资预算也会有好处。
由于人员经费一般都严格按定编定员执行，所以，增加编制等于增加人员经费。所以，申请增加编制，不管是事业编制还是公益性岗位的编制，都等于增加了人员经费。公益性岗位是近几年出现的新事物，其实就是机关、事业单位使用的合同制职工和临季工，但在合同管理上与两者有所不同，而且人事、财政两部门对公共图书馆的公益性岗位数量也有编制控制，也需要经过批准才能使用，并由财政拨付这些公益性岗位的人员经费。
2。运行经费的追加
在一个预算年度中，总会有一些新的事业任务派生出来，这不是计划不周全，而确实总会存在计划外的事情发生，需要财政资金的支撑。另外，一般年度预算编制在“二上”和“二下”中，财政部门总需要砍掉（或压缩）一些项目使地方财政预算收支平衡，而运行经费预算中又有一些项目相对比较容易被砍，那么，预算追加就是重新获取这些预算的机会。
在申报运行经费追加中，特别要注意几点。
（1）对年度预算下达书（预算“二下”）中的各个科目进行重点审查，看是否有预算不足的情况。做法是“一上”与“二下”的数据比较，“二下”数据与去年实际支出比较、与今年上半年的实际支出比较，并分析原因，找出依据，如预计今年气候会比往年更热，那么冷气的用电费用需要增加。
（2）找出当年因政策和上级的原因而增加的事业任务，申请追加预算，这相当于对新的事业任务编制一个新预算。
（3）对于“一上”和“二上”中被财政部门砍掉的预算，因为砍掉预算等于砍掉事业任务，但可能存在必须完成的事业任务的预算也因财政部门不了解实际情况而被砍，所以年中追加时应当重点做好这方面工作。
（4）特别注重做好专项业务费的追加工作。专项业务费是公共图书馆除借阅任务以外正常业务活动支出的总称，如讲座、展览、读者培训、读书活动、信息编印等。因为这部分经费预算没有定额可套，一般按事业任务计算经费支出，从财政资金使用来说，这部分经费最容易直接产生效益，所以成为最能申请到追加预算的项目。由于财政较难掌握专项业务费具体开支的实际情况，一般在年度预算编制时，总会进行压缩，有时会砍个半价。因此，寻找充分的理由取得财政的支持，对公共图书馆的业务活动开展十分重要。做好追加这项经费的另一个重要原因在于是为公共图书馆今后年度专项业务费的多少打好基础。
3。发展性项目经费的追加
发展性项目经费所涉及的项目一般都关系到图书馆持续发展的问题，如馆舍的维修、设置的更新、新技术的运用，但也有与运行经费相关的一次性经费（如大型会议或大型活动经费），或者对某一项新的事业任务试验性安排的预算经费。
有的地方财政部门会把年度预算中安排不下但又觉得非常重要的项目列入年度备选项目，即只要财政资金允许，会优先追加这些项目的预算。因此，公共图书馆在年度预算编制时，不要在预算中自己把水分挤得很干，将一些可能的项目编进预算，即使没有进入年度预算，通过做好争取工作，也可能会使这些项目进入备选项目。
与普通的预算经费相比，发展性项目经费的数额一般较大，所以财政安排此类经费时比较谨慎，在年度预算安排时，压缩得最多的也是这个类目。公共图书馆在追加经费争取的顺序上，一般也是将发展性项目经费放在最后，因为即使没有这些预算（如新技术运用的经费），至少不会影响眼前的正常开放。