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五、坚持依法行政，规范民办教育发展

民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，所以，对民办教育进行监管同样是政府的责任。各级教育主管部门应设立专门的民办教育管理机构，从以下几方面做好对民办教育的监管工作：一是充分保障民办学校的办学自主权，为民办教育发展创造一个宽松的政策、制度环境，合理确定政府行政行为和市场调节行为之间的界限。教育主管部门要明确职责，对于需要依靠市场机制解决的问题，政府不应过多干预。二是对民办学校依法办学、教育教学质量的提高、教师培训等方面进行监督和管理。三是对民办学校的收费、资金使用、财务管理进行有效监督。四是对民办学校的宣传广告进行审查批准。政府各部门应根据《民办教育促进法》的精神，制定有利于民办教育发展的扶植措施，对民办教育进行资助，创造一个良好的政策环境。各级政府也应当根据本地区的实际需要和可能，制定相应的配套政策，为促进民办教育的进一步发展提出一些好办法，创出好经验。

此外，民办教育的问题仅仅依靠教育部门是难以解决的，需要与民办教育有关的职能部门，如财政、税务、人事、民政、人社、编制等的综合协调与协作，对制约民办教育发展、涉及全局性的问题进行研究。民办学校的税收优惠问题、民办教师的身份问题、政府对民办学校的资助问题、民办学校的收费问题等，都需要政府各有关部门通力协作。具体而言，还要从以下几个方面完善民办教育的监管体制和监管手段。

（一）以业务主管部门的监管为主

我国对民办学校的设立采取的是双重管理体制，即设立民办学校首先须经享有审批权的业务主管部门审批，在取得审批机关颁发的办学许可证后，还须依《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，到相应的民政部门进行登记，方可开展教育教学活动。这里需要说明的是，教育主管部门颁发的办学许可证的内容是不包含登记管理机关的登记事项的。业务主管部门的审批重在对其开展业务活动的能力进行资格认定，而登记管理机关颁发登记证书则是赋予民办学校合法的地位，两者之间存在明显区别。

由于作为登记管理机关的民政部门同样对民办学校的设立享有实质性审查的权力。也就是说，只要业务主管部门和登记管理机关有一方不同意，民办学校就不能合法成立。有学者称其为登记管理制度上的“双重许可主义”。[84]这种登记管理制度不利于民办学校的设立：它不仅使民办学校的设立程序更加烦琐，而且由于业务主管部门和登记管理机关的自由裁量权很大，在具体问题上极易发生分歧，因而两个部门在审查标准上可能出现不同，给民办学校的设立带来不便。应该认识到，作为登记管理机关的民政部门，应仅进行形式审查而非实质审查。这在很大程度上可以避免两者可能发生的冲突，从而简化民办学校设立的程序。

（二）将年检改为年度报告制度

为了加强对民办学校的管理，教育部门和民政部门均要对民办学校进行年检和其他执法检查。客观地说，由于目前缺乏有效的监管手段，监管部门，特别是登记管理机关，只有通过年检才能全面准确地了解民办学校的情况和变化，从而及时发现并解决问题；而民办学校也可以通过年检来回顾过去一年的活动情况，以有效促进自身行为的规范。然而，作为政府简政放权的重要内容，企业法人和事业单位法人已先后取消年检，而且考虑到年检与处罚相混淆、内容程序缺乏规范性、重复年检，以及年检形式化等问题，因此，将民办学校年检制度改为年度报告制度，既可以从理论上解决以检代罚的问题，使监管部门免于成为“二次处罚”行政诉讼的被告，而且可以提高登记管理机关的办事效率，减轻民办学校的负担，促进民办学校的发展。

具体来说，民办学校需要在规定期限内通过网络直接提交年度报告，监管部门进行形式审查后挂网公示，不再出具合格、基本合格、不合格等具体结论。监管部门每年按照一定的比例，对年度报告进行抽查，并建立和完善后续管理制度，从而实现监管部门从重登记轻管理到发展与规范、培育与监管并重的转变。

（三）构建协调配合的综合监管机制

按照现行法律的规定，登记管理机关和教育主管部门是行政处罚的主要主体，其他部门可以协助或者建议进行处罚。对于因立法原因导致的执法冲突，在法律修订完善之前，仍应严格按照现行法律规定进行处罚，无须以其他部门的处罚为前置条件。当不同部门都有处罚权时，应在法定权限内根据执法对象的不同，由适合的监管部门采取合适的处罚手段。

鉴于教育是具有连续性、系统性和稳定性的特殊公益事业，因此，掌握办学情况的教育部门更适宜承担主要的监管职责，从而维护学生的合法利益和社会的稳定。而民政部门作为法人登记管理机关，其主要功能在于确立民办学校的法律主体资格。对于民办学校这样的实体性公共服务机构来说，由于其具有较强的专业性且又服务于不特定的多数人，民政部门对其通常缺乏实质性监督管理的业务能力。从稳定社会、维持学校办学的角度出发，除非有重大违法行为，民政部门一般不应当对民办学校的法律主体资格进行直接干预，更不要说注销其主体资格，因而民政部门的监督作用十分有限。

从调研情况来看，监管部门也确实极少对民办学校这样的实体型社会组织使用吊销办学许可证或者撤销登记类的能力罚。这是因为按照谁审批谁负责的原则，监管部门不仅要尽量避免清算民办学校资产和应对各种债权债务关系的责任，更要避免处理学生安置等容易引起群体性上访的问题。对于罚款、没收违法所得等财产罚，因为涉及民办学校的产权性质等问题，监管部门在使用时也应很谨慎，以免损害公共利益。至于警告、责令改正等申诫罚，则有较大的适用空间。此外，从整体上看，目前登记管理机关对民办学校的检查执法较少，教育主管部门的情况也不乐观，全国31个省（自治区、直辖市）的教育主管部门，至今还没有一个成立专门的执法机构，部分省（自治区、直辖市）的教育厅（教委）近年来甚至无一起行政处罚。因此，加强民办教育行政执法，加大对违法行为的处罚力度，仍然是完善民办教育法制建设、促进民办教育持续、健康发展的重要内容。

[1]胡东芳、蒋纯焦：《“民办”咋办——中国民办教育忧思录》，21页，福州，福建教育出版社，2001。

[2]陈桂生：《中国民办教育问题》，32页，北京，教育科学出版社，2001。

[3]金忠明、李若驰、王冠：《中国民办教育史》，241页，北京，中国社会科学出版社，2003。

[4]陈桂生：《中国民办教育问题》，14页，北京，教育科学出版社，2001。

[5]陈桂生：《中国民办教育问题》，15页，北京，教育科学出版社，2001。

[6]张胜军、张乐天：《1978年以来我国民办高等教育政策建设的历史、成就与问题》，载《黑龙江高教研究》，2007（12）。

[7]王烽：《影响民办教育“新政”实施效果的关键因素》，载《教育发展研究》，2017（3）。

[8]俞可平：《让国家回归社会——马克思主义关于国家与社会的观点》，载《理论视野》，2013（9）。

[9]张小劲、于晓虹：《推进国家治理体系和治理能力现代化六讲》，83页，北京，人民出版社，2014。

[10]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，old。moe。gov。publicfilesbusimlfilesmoeinfo_list201407xxgk_171904。html，2018-08-10。

[11]刘来兵：《论落实民办教育分类管理》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》，2017（3）。

[12]吴华：《地方实施民办教育新政要坚持市场取向的变革方向》，载《教育发展研究》，2017（3）。

[13]王烽：《影响民办教育“新政”实施效果的关键因素》，载《教育发展研究》，2017（3）。

[14]阙明坤：《〈民办教育促进法实施条例〉应更具可操作性》，载《人民政协报》，2017-11-15。

[15]参见《民办教育促进法实施条例》第六条：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。……”

[16]周国平：《改革开放以来（1978—2006）中国民办教育政策法规回顾与思考》，载《民办教育研究》，2007（5）。

[17]程化琴：《〈民办教育促进法〉制定过程研究》，48页，北京，北京大学出版社，2012。

[18]阎凤桥：《民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察》，载《华东师范大学学报（教育科学版）》，2017（6）。

[19]徐绪卿：《关于贯彻落实〈民办教育促进法修正案〉五大热点问题的思考》，载《浙江树人大学学报（人文社会科学）》，2017（6）。