第一节 公共文化服务的财政资金供给（第3页）

公共文化投入的规模，即投入总量。投入规模多大才是合适的，需要研究确定。一般来说，要衡量某项公共支出的大小是否合适，常用的方法是看其占公共支出的比例如何，是否合适。由于文化的特殊性及文化政策研究相对滞后等原因，要回答公共文化支出的规模这一问题难度很大，困难之一是关于文化投入的统计或计算口径不一（文化概念的界定、范围本身也存在很大争议），测定困难，以至于公共文化投入的现状及投入情况比较都十分难以进行。

“公共文化投入”通常又可以称为“公共文化支出”或“文化事业财政拨款”或“文化预算”等。由于文化管理体制和文化统计指标体系以及统计方法的不同，在不同的国家和地区，文化事业财政拨款的统计内容差异非常大，如澳大利亚政府就曾经将动物园的开支也列为公共文化开支。文化大国法国对国家文化经费预算的统计，包括了“基础设施投资、对文化活动的资助、对地方政府的拨款、文化部组织的活动、对地方活动的资助、购买艺术品的费用、文化行政开支、职工工资、对直属机构的拨款”等内容。[16]英格兰艺术局（ACE）的研究部在1995-1997年间，比较10个人均公共文化开支较高的国家的开支模式时，为使比较标准统一，曾将比较的范围限定在：“博物馆及艺术馆、音乐、歌剧、舞蹈、视觉艺术、社区艺术、节庆及综艺节目、文学创作资助及出版资助、电影制作补贴”等范围。香港艺术发展局于2000年公布的一项《香港人均艺术经费的国际比较》研究报告中，则从中将艺术经费的统计范围撇除了中小学校及艺术专业教育、场馆建设费用、文化的公共行政费用（公务员薪酬）、电视、电台的转播文化产品开支、图书馆开支及文物古迹保存费用等。[17]

就我国的情况来看，按照《中国文化文物统计年鉴》历年的统计口径，“文化事业财政拨款”是指国家财政对“公共图书馆、艺术表演团体、艺术表演场所、群众文化事业、（文艺类）中等专业学校（艺校）、（文化）干部训练”等项目的财政拨款，也就是说，并不包括专门的“文化事业基本建设投入”“文物博物事业投入”“新闻出版事业投入”和“通讯和广电事业投入”。[18]

虽然因为文化投入的统计口径不同等原因，各国公共文化支出占国家公共支出的国际比较存在不少问题值得深入研究，但是，各国对文化艺术事业的资助均占公共支出的一定比例，保持一定的投入规模，以便能够保障基本公共文化服务，推动本国文化艺术事业繁荣发展。其中芬兰、法国、德国、荷兰和瑞典等国，公共文化支出已占政府总开支的1%左右；韩国和台湾地区的文化经费，已相继于1999年及2000年通过立法形式，确定投入比例不低于公共开支的1%，美国因投入方式的差异，文化支出虽只占0。13%左右，但考虑其大量的社会捐助，文化艺术获得的实际投入并不低。[19]文化大国法国的投入比例，更是一直保持在1%左右。如1995年法国的文化经费预算为134。55亿法郎，占国家财政预算的0。95%；1996年的文化经费预算增加到155。42亿法郎，占国民预算的1%；1997年文化经费预算为151亿法郎，占国家财政预算的0。95%；1998年的文化经费预算为151。46亿法郎，占国家财政预算的0。95%；1999年文化预算经费为156。69亿法郎，占总预算的0。97%，即使在法国经济发展较为缓慢的时期，政府对文化领域的投入并没有减少。[20]总体看，随着文化在当代社会发展中重要地位的提高，不少国家对文化的公共财政投入无论是绝对数额还是相对数额都在逐年增加，在国家公共预算中所占比例也在逐年提高。国际经验表明，公共文化投入的规模为公共支出的1%左右是较为合适的。

相形之下，新中国成立以来，我国文化事业费占国家财政总支出的比重最高时仅为0。52%，近年更是一直在0。4%以下且不断回落。2010年，文化事业费占财政支出仅为0。36%，是改革开放以来的新低。总体来看，我国公共文化投入规模显然是偏低、偏小的。将文化投入与教育、卫生、科技等相关领域相比，文化投入偏低的情况仍十分明显。2009年，我国教育、卫生、科技分别占当年财政总支出的13。67%、5。14%和3。57%，而文化仅占0。39%。鉴于国际经验的启示，考虑我国公共文化需求的快速增长及公共财政实力的日益增强，多数研究者认为，我国公共文化投入的力度需进一步加大，其规模应大体确定为占公共支出的1%左右。考虑到我国公共文化投入历史欠账多、基础薄弱、地区差异大等因素，而且与美国、英国等成熟市场经济国家相比，公共文化事业对财政投入的依赖度高，社会资金投入公共文化服务的比例低等情况，我国的公共文化投入占公共支出的比例还可以根据具体情况（如当地财政实力雄厚或有特殊文化需求等），适当超过1%。

根据2007年颁布的中办、国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》等文件，我国公共文化服务体系建设投入应做到：中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅，确保各级财政对公益性文化事业的投入逐年稳定增长；要切实保障实施重大公共文化工程、购买重要公共文化产品、开展重要公共文化活动所必需的资金；要明确中央与地方的事权，明确各级政府的投入责任和分担比例；要改进公共文化服务投入方式，中央财政通过转移支付对中西部地区给予适当支持。要积极推动在中央、省、市三级设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央转移支付用于乡镇和农村文化建设；要建立健全有关文化发展的各类专项资金和基金，用好公益性福利彩票分成，加大对公益性文化事业的扶持力度，支持少数民族公益性文化事业的发展。

总之，就我国目前的情况看，投入不足是主要矛盾。但是，公共文化投入并非越高越好，由于公共文化投入与其他公共支出一样，具有“自发增长”的趋势，往往调上容易调下难，存在一定的刚性，支出总量过度膨胀容易导致财政困境；此外，公共文化投入过度增长，也会导致文化产品竞争力的下降和一定程度上文化市场的萎缩，因此，公共文化投入的总量，必须依据本地公共需求状况及经济社会发展水平、政府财政实力等进行全面考虑、科学决策，使公共文化投入合理增长。

三、公共文化投入的管理

公共支出的管理主要涉及三个方面的问题，第一是控制支出总量；第二是调整和优化支出结构；第三是提高支出效益。在确立了公共文化服务投入的规模大致应达到本级财政公共支出的1%比例之后，公共文化支出的总量基本确立。因此，我们接下来主要讨论后两个问题，一是如何调整和优化公共文化支出的结构；二是如何提高公共文化投入的使用效益。

（一）调整和优化公共文化投入的范围和结构

公共文化投入的范围指投入都用于哪些领域、生产何种产品、提供什么公共服务。显然，公共文化投入的范围由公共文化服务的范围决定。公共文化的投入结构（也就是公共文化支出结构），是指公共文化支出各部分之间的组合状态及其数量配比，或者说各类支出在总支出中所占的比例、组合方式，不同的公共需求状况和文化政策导向，决定了不同的公共文化投入结构。

根据我们前面的梳理，多数国家进行公共财政投入，并以免费或优惠方式提供的公共文化产品与服务的类别大致包括公共图书馆、博物馆、艺术馆、文化馆、高雅艺术团体、民间艺术团体、艺术教育、艺术普及、社科研究等16类，参见表5-1。其中，公共图书馆、博物馆（美术馆、艺术馆）、文化馆、文化遗产保护、哲学、社会科学研究等机构组织，其提供的公共文化产品与服务，属于纯公共产品，通常由公共文化财政经费全额负担运营成本。高雅艺术团体、民间艺术团体、艺术培训等提供的产品与服务，属于准公共产品，通常由公共文化财政经费部分负担运营成本。而文化信息服务、重大文化设施的兴建、基层文化网络如社区文化中心建设等需要的资金，也往往纳入政府财政预算，成为公共文化投入的一部分，但其运营管理，则可引入社会力量，多元投入。显然，为保证必要的公共文化产品与服务的供给，为实现公共文化服务体系发展的既定目标，公共文化支出的范围和结构需要有一定的稳定性，同时，既要有质的规定性（一定的类别，如公共图书馆服务的投入），又要有量的稳定性（一定的数额，如公共图书馆服务每年获得的投入大致保持稳定水平）。

公共文化投入的范围和结构也有调整优化的必要。在影响公共文化投入的诸多因素（如公共文化需求、文化政策目标、政府职能、公共财政规模、公共机构绩效）发生变化时，公共文化投入的范围和结构需要做出相应的调整变化。通常，投入范围的变动不大，而如何优化投入结构，提高投入效率成为公共文化投入管理需要解决的重点问题。

公共文化投入的结构可以从不同的角度来划分。从公共文化产品与服务的种类划分，分为公共图书馆的投入、文化馆的投入、博物馆的投入等；按照经费的用途划分，可分为基建投入、固定资产投入、人力资本投入、行政管理投入等；按照投入经费的最终用途，可分为“消费性支出”“积累性支出”和“补偿性支出”三大类；按照投入的经济性质，还可分为“生产性支出”和“非生产性支出”等。投入结构是否合理的问题，其实质是一个区分公共文化建设的轻重缓急，合理配置，以便将有限的资金更好地用于急需领域、重点领域的问题。

投入结构本质上涉及的是公共文化服务的“增长模式”问题。所谓公共文化服务的“增长模式”，指按照公共文化服务优先增长领域来进行划分的模式。公共文化服务的增长模式可分为四种：（1）全面均衡发展型；（2）重点领域优先增长型；（3）消极对待型；（4）萎缩型（参见本书第四章）。显然，在投入总量有限或足够的情况下，良好的投入结构有助于公共文化服务体系重点领域的快速增长，并最终实现整个公共文化服务体系的全面均衡发展。

根据我国作为社会主义初级阶段的发展中国家，公共财政实力有限、公共文化需求快速增长等实际情况，我们应采取的，是“重点领域优先增长”同时照顾“全面均衡发展”的增长模式。因此，现阶段我国在优化公共文化投入结构的过程中，要高度重视涉及公民基本文化权益的基本公共文化服务领域，如公共图书馆、文化馆、博物馆、乡镇综合文化站建设等。正如中央文件所指出的，建设公共文化服务体系，“东部及有条件的地区要加快发展，率先建成比较完备的公共文化服务体系；中西部欠发达地区要积极创造条件，加大建设力度，基本形成与经济社会发展水平相适应的公共文化服务保障能力。当前，要大力发展公益性文化事业，实施文化惠民工程，优先安排关系人民群众切身利益的重大公共文化服务项目，逐步解决农民群众收听收看广播电视难、看书难、看电影难的问题，基本满足城镇居民就近便捷享受公共文化服务的需求。”[21]总之，在目前公共资源有限的条件下，分清轻重缓急，优先发展重点领域，兼顾公共文化服务的全面增长，合理投放公共资源，最终实现公共文化服务体系的快速健康发展。

（二）提高公共文化投入效益

政府承担公共服务职能一定程度上解决了“市场失灵”的问题，但公共财政提供公共服务也存在诸如效率低下、政府部门自我扩张、提供的产品与公众需求脱节等问题。根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物品低效率的主要因素有：一是公共物品的估价或评价上的困难。公共部门提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术；且合理确定社会对某一类公共物品需求的数量，提供公共物品的政府机构的规模以及对这些机构绩效的评估是困难的，甚至是不可能的。二是公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给。由于缺乏竞争，官僚机构就可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。三是政府机构及官员缺乏追求利润的动机。与企业经理不同，官僚的目标并不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化，以增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围。四是监督机制的缺陷。[22]

1。建立资助文化事业的现代公共财政模式

在西方发达国家，文化资助方式日趋社会化、多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接相结合的混合资助格局，逐渐趋于一种符合公共经济学的财政资助方式。[24]而我国目前采用的仍是经济投资型财政体制，投资的重点在于支持公益性文化设施的建设、功能建设和公共文化服务平台建设。应当创新财政投入方式和管理模式，将公共财政对文化事业的资助模式逐步从直接拨款向项目投资、购买服务方面转变，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补贴的数额，逐步提高具有激励性质的经费投入比例。

2。借鉴“一臂之距”的管理模式，提高资金管理的科学性

借鉴发达国家公共文化投入“一臂之距”的管理模式，探索建立“公共文化基金”，以规范的方式，通过项目申报、专家评审和社会公示等制度，面向全社会文化机构和个人进行资助，提高资金分配、使用的透明度和覆盖面，并接受社会捐赠，为社会资金投入公共文化建设提供运作平台。

3。建立公共文化投入的绩效管理制度

借鉴发达国家公共组织绩效管理经验，探索建立适合我国公共文化服务的绩效评价指标体系和评估管理方法，通过强化成本效益核算，使资金投入、资源配置、权力赋予与服务绩效挂钩，形成激励约束机制。探索引入第三方评估和公众满意度评估，提高绩效管理的公信力，推动公共文化服务机构不断提升服务的质量和效能。

四、公共文化投入的多元化

政府应在公共文化服务供给中发挥主导作用，并不意味着政府应包揽全部公共产品的生产、组织与供给，政府财政资金投入也不应是公共文化服务的唯一渠道，理想的公共文化服务供给模式应是以政府为主要供给者的“权威”＋“多中心型”供给模式（参见本书第四章）。这表明，在坚持政府主导的基础上，引入社会力量参与公共文化服务体系建设，形成公共文化投入多元化应是当前构建完善的公共文化服务体系的必然选择。当然，如何调动社会资本参与公共文化服务则需要政府的合理引导。

借鉴西方国家鼓励社会资金投入文化艺术领域，推动公共文化投入多元化的经验，结合我国国情，《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出：“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”，“落实和完善文化经济政策，支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业，引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务”。上述政策的出台，为调动社会力量参与公共文化服务体系建设，实现公共文化服务投入多元化提供了政策依据。具体来看，要改变传统政府财政“包揽”公共文化服务投入的局面，通过财政杠杆进行有效引导，鼓励和扶持社会力量举办公益性文化事业，逐步形成以公共财政投入为主、社会投入为辅的公共文化服务的多元化投入与运行机制，实现公共文化投入多元化，应从以下几个方面入手：

积极发挥财政资金的引导和示范作用，转变公共文化投入机制，综合运用多种投融资工具和财税优惠政策，采取项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，引导民间资本投入公益性文化事业，投资兴建民间文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等文化设施；支持民间资本兴办具有公益性和准公益性的读书社、书画社、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向社会公众提供公益文化服务。带动和吸引社会资本投入公共服务体系建设，加快建立健全多渠道、多元化的文化投入机制。

2。借鉴国际成功经验，进一步完善及落实社会资本捐赠公益性文化事业的政策加大面向公益性文化事业捐赠的激励力度，对各种社会力量参与公共文化服务体系建设做出更为明确的政策和制度安排。落实国务院《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》和《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》，增强捐赠文化事业税收优惠政策的可操作性。鼓励民间资本捐建或捐资助建图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等公共文化基础设施，引导和鼓励民间资本通过捐助机构、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。

3。扩大公益性文化活动的社会化运作范围

积极探索建立公共文化服务的政府采购制度，支持社会力量生产的文化产业和服务进入政府公共文化产品和服务的采购目录。通过政府采购、委托生产、公共文化服务项目外包等形式，将重大公益文化项目交由符合条件的企业、社会团体和民间组织来承办；推行项目采购制，将财政资金资助举办的文化项目向社会文化机构采购。

4。培育社会组织，鼓励企业、社会组织举办公益性文化活动

加大民办文化艺术类非企业组织的培育，支持其承办各类公益性文化活动。对社会力量举办的符合条件的公益性文化活动，在经费、场地等方面给予一定的支持，通过财政补贴、贴息等多种形式对其进行资助；推进公益文化事业单位资源向企业或社会组织开放，为文化类民办非企业社团提供场地、人员培训等便利，促进社会组织的发展。对企业、社会组织和个人赞助政府主办的公益性文化活动的，可通过冠名或其他方式对赞助者予以适当的回馈。