流动人口身份管理制度的国际比较研究（第1页）

流动人口身份管理制度的国际比较研究

杜静元[1]

随着我国城市化进程的日益加快，大量流动人口在为地区的经济发展和城市建设作出积极贡献的同时，也给城市管理带来了一系列新情况、新问题。本文介绍了以美国、英法等欧洲诸国、日本、泰国、俄罗斯为代表的对流动人口不同的身份管理制度，并将其各种制度实行的时代背景和历史条件考虑在内，分析各种制度的利弊，进而与我国的流动人口管理进行对比，最后提出思考和启示。

一、引文

流动人口（retpopulation），是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。国际上，一般称为人口流动，类似的群体或被称为“国内移民”（internalmigration）。流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，但目前尚无明确、准确和统一的定义。美国地理学家W。泽林斯基系统地总结了有史以来人口移动的各种类型，指出随着一个社会现代化程度的提高，流动人口的规模会不断上升，但类型将不断变化。在一个处于发展前阶段的传统社会中，流动人口数量很小，只限于社会交往、采集食物、宗教活动等有限几种类型。进入发展中阶段后，随着经济活动和城市化的发展，流动人口迅速增长，流动类型大大丰富，流动人口结构开始出现分化。流动人口规模的扩大对尚未充分发达的城市和交通造成巨大压力。到了发达阶段后，由于交通条件的完善，流动将取代迁移的一部分功能，使流动人口规模进一步扩大，人口流动的成因将偏重于经济和娱乐成分。在中国，随着经济发展和城市化进程的不断深入，大量流动人口在为地区的经济发展和城市建设作出积极贡献的同时，也给城市的社会管理带来了一系列新情况、新问题。中国新型城镇化建设进程中尤为突出的就是要解决好流动人口的问题，而流动人口问题离不开对身份管理制度的讨论。因此，本文从美国、英法等欧洲诸国及日本、泰国、俄罗斯几个国家的身份管理制度的对比中，结合各种制度实行的时代背景和历史条件，分析各种制度的利弊，进而与我国的流动人口管理进行对比，最后提出思考和启示。

二、国外对流动人口身份管理的差异

1。美国的“社会保障号”制度和生命登记制度

美国的人口流动性很大，表面来看政府管理的色彩很淡，但是其背后却有一套行之有效的人口管理办法来维护社会的信用体系和治安稳定。美国不存在户籍制度，所采用的是人口生命登记制度和社会安全号制度。两项制度分工明确，各有侧重。生命事项登记是有关出生、死亡、结婚、离婚、生育、领养、迁移以及其他个人生命事件的记录的总称，又称为生命记录（vitalrecords）。美国政府对每个人的生命事项进行记录，形成较完整的登记册，登记册在每一个名字旁边记录着此人的所有生命事件。一方面，生命登记资料和美国人口普查结合，可以提供大量人口管理的数据资料；另一方面，公民在申请护照、入学、就业、保险等事项时，可以复印有关登记资料作为证明条件。

在美国，社会安全号码（SocialSeumber，SSN）是发给公民、永久居民、临时（工作）居民的一组九位数字号码，是依据美国社会安全法案（SocialSecurityAct）205条C2中社会安全卡的记载。这组数字由联邦政府社会安全局针对个人发行。社会安全号码主要的目的是为了追踪个人的赋税资料，但近年来实际上已经成为国民辨识号码。社会安全号码可利用SS-5申请表格获得。社会安全号由美国联邦政府社会安全局颁发并负责管理，每位居民拥有一个9位数字的唯一社会安全号，终身使用，它全面地记录了居民的个人信息，包括个人基本信息如年龄、性别等，还包括教育背景、工作经历、居住地、纳税、信用以及有无犯罪记录等。同时，政府依据社会安全号对居民进行迁移与流动中的信息管理和追踪。存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。如果你曾经有不良行为，就可能对你随后的生活有不好的影响；警察局也可以随时调出你的号码，看看你以前有没有犯罪记录。

2。欧洲各国的身份登记制度

在欧洲，人口出生、死亡、迁移等登记被看作重要的人口管理内容，首先表现为将登记制度法制化：法国、瑞士、比利时将民事登记纳入《民法典》中，均有出生证书、死亡证书和结婚证书的专项规定。例如，瑞典的《人口登记规章》（1967），波兰的《户籍登记法》（1986），英国的《出生、死亡、结婚注册登记法》，挪威的《人口登记法》，荷兰的《人口登记皇家法案》（1936）等。

丹麦人口登记制度先进也比较严格，是最早实现“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典由于历史传统的原因，是“教会”管“户口”，人口登记也有300多年的历史。他们在流动人口管理方面实行的是事后迁移制度。

法国自由的人口流动政策是以其完善的社会保障体系为坚实基础的，其医疗保险、失业救助等实行全国联网。法国的户籍管理工作既有它严格的一面，也具有相当大的随意性。严格之处体现在法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关，而且记录了从婴儿出生之日起，他的出生年月、性别、父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，一旦变动，意味着整个生活将发生较大变化。

3。日本的户籍管理制度

日本实行的是典型的“户籍随人走”的制度，但办理户口登记有一套严格的法律规定。首先，公民在搬出之前需要办理住民票。住民票是日本最常用的户籍文本，它以每个人的居住地为基础建立。上面标有此人的姓名、性别、出生年月、与户主的关系，等等，日本的住民票是完全随住址移动的。搬入新址后，国民必须在14天之内携带迁出证明、国民健康保险证等到新住地址政府办理迁入登记。登记时居住地点要填得很详细，工作人员问清地点之后，甚至会把住宅区详图拿出来核对。登记之后，原来的户籍材料会自然变更。在这种户籍变更制度之下，日本人口流动虽然自由，但是任何人无论走到哪里，其行踪都能够在政府信息系统中有所反映。注重居民身份管理不仅保证了日本人口流动的有序进行，不会发生失控现象，而且加强了日本行政当局与流动人口的协调，增强了流动人口的归属意识，使他们在享受当地各种优惠政策的同时，也注重遵守当地的行政措施和法令。

4。泰国的“户口登记条例”

泰国专门颁布了“户口登记条例”，分外侨、国内公民两部分。其“户籍注册”十分严格，条例规定必须“注册”公民的三部分内容，即收入状况、纳税情况和包括犯罪记录的简历。简历涉及公民的个人隐私，国家有严格的法律保密制度，有关部门不得随意向社会公布，并且户籍注册还必须让被注册者本人按手印。这些都是法律明文规定的。泰国实行的是事后迁移政策。条例规定，对符合居住条件及居住期超过6个月的居民，其居住地有关部门可为其办理户籍登记，承认其居住地户籍。而我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移。泰国的户籍管理采用的是市场经济原则和法律效力的作用，让不能在某城市（特别是大城市）生存（包括经济收入、住房等）的公民，按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。这种方法往往较行政手段更有效。

5。俄罗斯的人口管理和自由迁移权利

1993年12月，《俄罗斯联邦宪法》第1条《关于俄公民自由迁移权利》第27款规定“每个合法居住在俄罗斯联邦境内的人都享有自由迁移、选择停留和居住地的权利”（N。Rubins，1998）。俄罗斯是联合国和欧洲议会的加盟成员国之一，后两个组织都明确承认公民的迁移自由权。而事实上，1993年迁移自由法令规定由联邦政府制定具体的执行方案，方案直至1995年7月才正式颁布，联邦政府特别强调对常住和暂住者分别登记，并给内务部3个月时间调整现存的管理体系以适应新的管理规定（D。S。Schaible，2001）。然而，联邦政府的通行证改革政策与地方政府的改革实践出现了严重分歧。美国难民与移民委员会（USCRI）发表的《1998年世界难民概况》报告表明，截至1998年年底，俄罗斯89个联邦主体（共和国、边疆区和州）中仍有30个限制人口迁移（USCRI，1998），尤以莫斯科、圣彼得堡、克拉斯诺达、斯塔人罗波尔等大城市的迁移限制最为严格。

1999年，莫斯科市市长卢申科夫声称拒绝执行联邦法院的迁移管理规定，并发布新的莫斯科人口登记管理制度。按照新的登记制度，外地人员进入莫斯科市后，须在3日内到内务部登记，内务部依据外来人员计划短期居留或长期居住（以6个月为界线）分别登记为暂住和常住人口。登记暂住者需要缴纳小部分费用并出示合法住所证明，住所证明可以是租房合同的形式，也可以是房主及所有居住成员联名签写的同意书的形式，前者适用于租住房屋的暂住者，后者适用于居住在亲朋好友处。常住人口的登记与暂住人口相似，须提供租房合同或购房契据作为住所证明。未按时完成登记者不得在莫斯科市居留，否则将成为警察管制和拘留的重点对象（F。Sterkin，2000）。从表面上看，这些登记要求似乎很容易满足，实则不然。

首先，莫斯科的房东很少愿意与租户签订租赁合同。一旦签订租赁合同，房东必须到相关部门登记备案，并缴纳不菲的个人所得税，这将耗去相当部分的房租所得。因此，为逃避纳税，房东一般只愿与租户达成非正式的租房协议，而不希望签订合法的租赁合同。其次，既然租房合同难以获得，除非外来者花费重金购买住房，剩下的唯一办法就是寄住在亲属的住所，而这同样面临很大的难题。如果亲属中有人外出办事，或者长期离家在外，抑或者外来者与亲属中的某一人关系不好，登记都难以顺利完成，毕竟登记期限只有短短三天。再者，即使上述租房或寄住亲属的条件都已经具备，如果住房面积达不到要求，登记同样会被拒绝。按规定，无论租住房屋还是寄住在亲属家中，所有住所成员的人均住房面积必须达到54平方米以上，而俄罗斯有着家庭聚居的传统，有时甚至几代同堂，由此看出，面积标准着实是个不小的障碍（S。Simon，1996）。

最后，值得注意的是，种族关系紧张进一步促使莫斯科对人口迁移进行严格限制和管理。1999年9月，车臣恐怖分子在莫斯科制造连环爆炸案，莫斯科市市长卢申科夫9月13日下令3日内对所有暂住莫斯科市的人口重新进行登记，然而，申请重新登记的暂住人口多达12。1万人，卢申科夫被迫将登记期限延长到9月21日。“9·13政令”提高了对莫斯科暂住人口登记的要求，重新申请者必须说明继续居留莫斯科的“合适的理由”。可接受的居留申请并没有明确的标准，但工作合同通常是必需的。先前完成登记并在重新登记过程中被驳回申请的暂住人口达15000人之多（O。I。Eherepova，2000）。莫斯科当局声称，被拒绝登记的暂住者主要是因为他们没有合理的居留理由，也没有合法的住所，以及其他种种因素。

三、各国的身份管理制度比较

身份管理是世界各国最根本的社会管理制度之一，在中国身份管理主要体现在户籍制度，刚才我们介绍了美国、欧洲、日本、泰国的身份登记制度，各国之间的区别较为明显，制度制定的初衷也不尽相同。下面我们就对比一下，它们之间有哪些异同点。

1。不同国家的身份管理制度所依据的原则不同