多中心治理视角下的生态城市建设路径探析以天津中新生态城建设为例（第1页）

多中心治理视角下的生态城市建设路径探析——以天津中新生态城建设为例

纪泽民[1]

随着城市化进程的加快，生态城市正在从概念走向实践。生态城市建设和管理与传统的城市管理模式不同之处在于，它是一个多中心治理过程。天津中新生态城对多中心治理格局下的生态城市建设与管理进行了积极实践，探索了生态城市建设的具体路径，为其他地区建设生态城市提供了借鉴。

生态城市作为对以工业文明为核心的传统城市化运动的反思、扬弃，体现了工业化、城市化与现代文明的交融与协调，它在本质上适应了城市可持续发展的内在要求，标志着城市由传统的唯经济增长模式向经济、社会、生态有机融合的复合发展模式的转变。正如自然界的生态系统是一个有机、多元的系统一样，生态城市的建设与管理也不是一种单向度的政府治理行为，而是多种力量相互作用下的多中心治理模式。本文拟以天津中新生态城的开发建设为例，对多中心治理框架下的生态城市建设路径进行分析。

一、生态城市概念的提出与实践

生态城市（Eco-city）概念是在20世纪70年代联合国教科文组织发起的“人与生物圈（MAB）”计划研究过程中提出来的，一经出现即受到全球的广泛关注。目前学术界关于生态城市的概念较多，尚无一致定义。著名学者颜京松、王如松认为，生态城市是指在生态系统承载能力范围内，运用生态经济学原理和系统工程方法，调整生产和消费方式、决策和管理方法，去改造传统经济建设和城市发展的模式。[2]黄光宇教授认为，生态城市是根据生态学原理，综合研究社会-经济-自然复合生态系统，并应用生态工程、社会工程、系统工程等现代科学与技术手段而建设的社会、经济、自然可持续发展，居民满意、经济高效、生态良性循环的人类住区。[3]王发曾认为，生态城市是以现代生态学的科学理论为指导，以生态系统的科学调控为手段，建立起来的一种能够促使城市人口、自然、资源和谐共处，社会、经济、环境协调发展，物质、能量、信息高效利用的城镇型人类聚落地。[4]综合上述观点，笔者认为，生态城市是指经济、社会、自然协调发展，物质、能量、信息高效利用，技术、文化与景观充分融合，人与自然的潜力充分发挥，居民身心健康，生态持续和谐的集约型人类聚居地。广义的生态城市，应该是建立在对人与自然关系更深刻认识基础上的一种新文化观，是按照生态学原则建立起来的经济、社会、自然协调发展的新型社会关系，是有效利用环境资源实现可持续发展的新型生产和生活方式。

生态城市概念的提出与实践表明，判断一个城市是否先进的标准，已经由“唯技术论”逐步转变为“环境、资源、社会、经济的四维平衡”[5]。生态城市在内涵上主要表现为“三化”，即社会生态化，人们拥有自觉的生态意识和环境价值观，生活质量、健康水平、社会进步与经济发展相适应；经济生态化，采用可持续发展的生产、消费、交通和住居发展模式，实现清洁生产和文明消费，推广生态产业和生态工程技术；环境生态化，发展以保护自然为基础，与环境的承载能力相协调，自然环境及其演进过程得到最大限度保护，合理利用一切自然资源和保护生命支持系统，开发建设活动始终保持在环境承载能力之内。具体来讲，生态城市具有如下特征：①和谐性。这种和谐性不仅仅反映在人与自然的关系上，人与自然共生共荣，自然融于城市，更重要的是反映在人与人的关系上，生态城市充满人情味，文化气息浓郁，拥有强有力的互帮互助的群体，富有生机与活力。②高效性。改变传统工业城市“高能耗”、“非循环”的运行机制，提高一切资源的利用率，物质、能量得到多层次的分级利用，物流畅通有序，废弃物循环再生，各行业各部门之间通过共生关系进行协调。③持续性。以可持续发展思想为指导，兼顾不同时期、不同空间的资源合理配置，不因眼前的利益而“掠夺”式地促进城市暂时“繁荣”，公平地满足现代人及后代人在发展和环境方面的需要，保证城市经济社会健康、持续、协调发展。④整体性。不仅仅追求环境优美和自身繁荣，而是兼顾经济、社会、环境三者的效益，既重视经济发展与生态环境相协调，更重视对居民生活质量的提高，在整体协调的新秩序下寻求发展。⑤区域性。作为城乡的统一体，生态城市建立在区域平衡基础上，城乡之间互相联系、相互制约，实现区域内与区域之间的平衡协调。

近年来，天津、广州、上海、宁波、昆明、成都等20多座城市先后提出建设生态城市，并进行了积极探索。综观上述城市建设生态城市的实践，创建生态城市，主要是从社会生态、自然生态、经济生态三个方面来进行，内容包括：①城市生命。包括区域生态基础设施（光、热、水、气候、土壤、生物等）的承载力、生态服务功能的强弱、物质代谢链的闭合与滞竭程度，以及景观生态的时、空、量等的整合性。②人居环境。在生态城市规划中强调社区建设，创造和谐优美的人居环境。③生态产业。基于生态系统承载能力，发展具有高效经济效益及和谐生态功能的产业，通过两个或两个以上的生产体系之间的系统耦合，使物质、能量实现多级利用、高效产出，资源环境得到系统开发、持续利用。④社会参与。“低碳是一种生活习惯，是一种自然而然地节约各种资源的习惯，对于普通人来说，是一种态度而不是能力。”[6]生态城市建设尤其强调人人参与，通过深入宣传生态理念和各种制度设计，把生态城市建设的目标转化为每个人日常生活中的切实行动。

二、多中心治理理论与生态城市建设的契合

多中心治理理论由美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆（ElinorOstrom）与文森特·奥斯特罗姆（Virom）夫妇共同创立。该理论认为在私有化和国有化两个极端之间，存在着其他多种可能的治理方式，并且能有效率地运行。与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，社区可以独自更好地管理公共资源。其核心思想包括：

（一）多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体

“多中心治理试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统的由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。”[7]通过各个生产主体之间的竞争，实现各生产者的自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。

（二）多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用

多中心治理模式跳出传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既要充分保证政府公共性、集中性的优势，又要利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，提供一种合作共治的公共事务治理新范式。

（三）多中心治理要求政府转变自身的角色与任务

多中心治理既反对政府的垄断，也反对所谓的私营化。政府转变自身角色并不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府、责任与管理方式的变化。多中心治理中的政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心治理中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

多中心治理理论为20世纪90年代初期形成的治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。根据治理理论，政府并不是唯一的权力中心，各种社会的、私人的机构只要得到公众的认可，都可能成为各个不同层面上的社会权力中心。多中心治理理论有助于解答什么制度才能促进公共资源的有效共享、促进社会的可持续发展。

生态城市建设和管理在本质上与多中心治理理论具有共同之处，存在着多方面的契合，生态城市治理就是要使城市治理从“单中心”走向“多中心”。在现代城市社会中，存在许多单纯的政府行为所不能干预的领域，如企业、社区以及俱乐部、职业社团等民间组织等，这些都不在政府限制的范围之内，要建设生态城市，就要把这些团体和资源有效地利用和整合起来，使其在城市建设与管理中发挥作用并形成一个自主网络。多中心治理论证了在城市实行多中心自主治理的必要性和可行性，它打破了传统单中心治理方式中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络，以承担特定范围内的城市公共管理与公共服务职责。与传统的单中心城市治理相比，多中心的城市治理优点在于：①治理主体多元。城市治理主体既可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。城市治理并不只是政府一个公共权力中心，除政府以外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的所谓非政府组织以及其他社会组织，它们共同负责维持秩序、参与政治、经济与城市事务的管理和调节。②治理权力非垄断。无论政府官员、普通公众、企业家，还是政府以及其他组织，在决策上都只享有有限的且相对自主的决策权。每一个治理主体在法律的允许范围内拥有平等的决策权力，拥有在城市事务中自主作出决定的自由。③治理方式民主。多中心强调决策中心下移，以制度化、协商、适度竞争为治理方式，以自主为治理基础，治理范围可大可小，事务多样。多元性的治理主体提供了表达不同组织与公众利益偏好的机会，在竞争与合作、冲突与协调过程中共同发挥管理城市公共事务的重要作用。

三、天津中新生态城建设中的多中心治理实践

中新天津生态城是中新两国政府的重大合作项目，也是世界上第一个国家间合作开发的生态城市。按照中新两国政府要求，生态城的选址要凸显在资源约束条件下建设生态城的示范意义，符合国家保护耕地的基本国策，不占用耕地，区域内资源相对短缺，把治理历史遗留污染与建设新型生态城市相结合，实现城市发展方式的转变，为全国类似地区提供示范。2007年9月生态城选址于天津滨海新区北部，该区域土地盐渍化、淡水缺乏，且常年积留的污染严重，能够凸显建设生态城市的重要意义。2008年9月，中新生态城正式开工建设。

中新生态城规划面积30平方公里，人口规模35万，计划10年内基本建成。其发展定位是：致力于建设成为“资源节约、环境友好、经济蓬勃、社会和谐”的新型城市，成为综合性的生态环保、节能减排、绿色建筑、循环经济等技术创新和应用推广的平台，国家级生态环保培训推广中心，现代高科技生态型产业基地，参与国际生态环境建设的交流展示窗口，“资源节约型、环境友好型”的宜居示范新城。生态城将建设目标确定为“三和三能”，即人与人和谐共存、人与经济活动和谐共存；人与环境和谐共存，能实行、能复制、能推广，成为中国其他城市可持续发展的典范。[8]在城市建设与治理中，中新生态城很好地体现了多中心治理理论的内涵。

（一）构建政府主导的治理框架

在生态城的建设中，中新双方在城市规划、环境保护、资源节约、循环经济、生态建设、可再生能源利用、中水回用、可持续发展以及促进社会和谐等方面进行全面合作，建立中新双方共同促进产业发展的有效机制。为支持和加强对生态城建设的指导，在中新两国政府成立副总理级别的生态城联合协调理事会，负责协调开发建设相关的所有重大事项；由中国住房和城乡建设部和新加坡发展部牵头，两国有关部委参加组成中新联合工作委员会，具体研究解决开发建设中的相关问题。制定中新天津生态城指标体系，包括生态环境健康、社会和谐进步、经济蓬勃发展三个方面22条控制性指标和自然生态协调、区域协调融合、社会文化协调、区域经济协调4条引导性指标等共26项指标，作为管理生态城发展建设的量化标准。[9]营造高效率的行政环境，规范行政行为，减少审批环节，提升行政效率。

（二）形成政企分开基础上的共建机制

按照政企分开、市场化运作的要求，天津市政府成立了生态城管理委员会，代表市政府行使相关行政管理职能。中方成立生态城投资公司，负责土地整理，生态环境建设和公益性公共设施建设，并与新方企业成立合资公司，负责商业化项目和产业建设与招商。提升公共服务能力，完善基础设施建设、拓展优质服务内容、构建利于城市健康和谐发展的新机制。