1 2 国内外研究现状（第2页）

第二，要对行政职能正确定位。学者们指出，农村土地为农民集体所有，土地使用权为农民享有，因此土地流转的主体理应为农民。因此，行政权在土地流转中应正确定位并限定职能范围。林国先[127]指出政府是农民土地权益保障最重要的主体，而核心在于还权于民；钱文荣[128]指出政府可以介入农地流转但必须掌握合理的度，目前主要可在宣传发动、建立农地流转信息网络、农地分等定级和价格评估、土地整理、对外招商等方面发挥重要作用；张岑晟[129]也从多个角度提出了土地流转中政府作为的建议；常艳红[130]提出要正确定位政府角色从而充分发挥政府职能来有效保障农民权益；卢希望[131]则从法律责任、经济责任和社会责任三个方面论述农村土地流转中的政府责任，以排除其越位、缺位、错位之状况。

第三，要发挥市场的作用。在土地流转中应强调在土地资源配置中市场的决定性作用，政府只有尊重市场和土地产权主体利益才能更好地发挥其作用（蔡继明[132]）；在土地流转中要建立畅通的土地流转渠道，完善土地流转的市场体系（孙瑞玲[133]）。此外，市场中介组织的建立和完善也是有必要的。傅晨和范永柏[134]指出土地流转中介服务组织要在土地流转供求信息与价格信息、土地评估、法律政策咨询、流转合同示范等方面提供各种服务，从而促进土地流转和保证农民在土地流转中的平等地位，防止农民土地权益由于不对等而流失。整体来看，学者们一致认为土地市场的建立和完善、市场中介组织的培育和发展是目前土地流转中确保农民土地权益实现的一个重要方面。

第四，要合理分配流转收入。土地流转收入分配与农民土地权益之实现密切相关。这一问题的重点在于如何配置国家、农民集体和农民之间的分配关系。从国家角度讲，其主要参与建设用地的流转。对于国家在建设用地流转中所获收益方式，学界有两种观点。一种是国家按比例直接参与分配，且一般认为国家和集体间的比例为3∶7较为合适，持这种观点的主要有卢吉勇和陈利根[135]，许恒周、郭忠兴和刘芳[136]等；一种是国家以税收方式间接参与分配，持这种观点的主要有胡克梅和杨子蛟[137]，胡玉贤[138]，李延荣[139]，谭术魁和彭补拙[140]等。从农民集体角度看，学者们的主要观点是流转收益大部分应归集体用于公共事业和社会保障，剩余分给农民，如刘芬和侯利伟[141]等。从农民的角度看，出现失地农民在农村土地流转中是很正常的现象。关于这个问题，刘海云[142]认为，失地农民问题的核心并不在于补偿数额的不足而在于安置政策失效。考虑到失地农民的长远生计，有学者提出应改变惯有的一次性支付货币进行安置的做法，而建立集体留用制度，也就是将失地农民的一部分补偿收益交给集体以备长远计，如王政[143]等；卢海元[144]提出应该以“实物安置”的模式为主；沈茂英[145]认为必须让农民拥有足够大的发展权利。不过，陈天宝[146]认为最重要的还是要赋予农民以主人翁的地位。

第五，要完善农村社会保障机制。政府在农村社会保障中处于极为重要的地位，这在我国学界几乎达成了共识。李迎生通过分析欧洲农民养老制度，从六个方面提出了我国政府在全面完善农村社会保障中的作用。[147]张晶和任保有[148]从政策规范、运行动力等方面提出较好建议；张瑛[149]认为农村社会保障的着力点在于公平与效率；江治强和李将军[150]从保障体系、管理体制、资金来源几个角度提出建议；樊小钢[151]认为可以从实现农村社会保障的强制性角度进行创新。此外，万年青[152]，葛婧和王震[153]，陈娟[154]，王英[155]，刘安宁[156]，李秀梅[157]等众多学者分别从各个角度提出了详细建议。

1。2。2国外研究现状

“中国的土地法律制度，完全有别于当今世界其他任何一个国家的土地制度模式。甚至可以说：中国的土地法律制度，是目前其他国家土地法律制度模式都无法包容的独特制度。”[158]不过，不同视角的研究可以给我们以新的启发。就笔者现已掌握的国外文献资料来看，国外专门研究农民土地权益保障的文献并不多，研究重点主要集中在土地制度规范上，认为规范土地制度以提高土地配置效率、增进社会福利是保障农民土地权益的基本路径。国外学者关于土地制度规范的深入研究，对我国农民土地权益保障的研究还是具有一定的借鉴意义的。

1。2。2。1产权制度与农民土地权益的研究

在国外学者看来，制度变迁有利于获得利益。诺思（North）指出，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程[159]；而J。B。巴雷尔（J。B。Barrell）在研究农村土地制度变革时直接指出农村土地制度变迁是为了获得既有制度下无法获得的外部利润[160]，阐明了制度变革具体到土地制度即土地制度改革对于农民土地收益权之重要意义。产权制度是西方学者尤为热衷的话题。土地产权制度是土地制度的核心，对土地制度建设和农民土地权益保障具有重要作用，而土地产权制度的发展就是制度变迁的结果。马克思早在《政治经济学》和《资本论》等经典著作中就论述了“土地产权”的内容，指出土地产权使得土地财产作为资本的一种可以成为“无代价劳动的凭证”[161]并能给权利人带来收益。

国外学者几乎一致认可土地产权清晰和稳定对农民土地权益保障的价值所在。他们认为，首先，产权清晰对于土地交易和资源配置具有重要意义。费德（Feder）和菲尼（Feeny）[162]指出土地产权清晰能降低交易成本、提高资源配置效率，最终提高农业生产力。此外，清晰的产权界定还有利于减少土地纠纷的发生[持此观点的有米切尔·科特（MitchellCort）、米切尔·罗斯（MitchellRoss）和格申·费达（GershonFeda）等[163]]，是农村土地进行交易的前提所在[科斯（Coase）[164]]。其次，土地产权之稳定（或称安全）有助于保障农民的基本生存和对土地投入的持续性，对农民土地权益保护具有重要作用。H。G。雅各比（H。G。Jacoby）和斯科特·罗泽尔（ScottRozelle）等[165]明确指出农民土地权益缺乏制度保障的根本原因是地权的不安全性；迈克尔·R。凯特（MichaelR。Carter）等[166]在研究中国地权问题时又进一步指出地权不安全（或安全）会影响农民对土地投资的积极性；S。T。霍尔登（S。T。Holden）、K。大冢（K。Otsuka）和F。M。普莱斯（F。M。Place）[167]等人的研究则表明农村土地产权的不稳定会导致土地的利用缺乏公平与效率，进而损害农民的土地权益。由美国农村发展研究所于1987年发起并于2008年联合中国人民大学、美国密歇根州立大学共同完成的对中国17个主要农业省份的长期调查之结果表明，越来越多的落实了土地所有权的农民增加了对土地的投资并通过流转获得了收益。[168]这一调查表明的现象证明了上述观点。

1。2。2。2土地市场与农民土地权益保障

国外学者的研究亦表明，土地市场的发展对促进农民土地权益的实现具有重要的影响，但他们认为这一过程必须排除政府的过分干预。S。T。鲁登（S。T。Ruden）指出，市场中土地、劳动力、资金等要素也会对土地产权的安全性造成影响；库恩（Kung）[169]进一步指出，这几个要素之间能相互促进、共同发展，这就要求土地交易行为能在市场中自由地进行。事实上，政府行为会直接影响地权安全和干预市场行为，洛伦·布兰德（LorenBrandt）[170]认为这会使失地农民的权益受损。根据诺思[171]的观点，国家是唯一一个具有暴力潜能的垄断组织，它既是保护个人权利和节约交易费用最有效的工具，又是个人权利最大和最危险的侵害者。据此，政府部门又不能是不作为的，在土地流转中政府应充分发挥其积极作用帮助农民规避市场风险。因为戴克（Dijk）[172]的研究表明，市场风险的存在会使农民不愿意进行土地流转。政府的这种作用包括道格拉斯·a）[173]指出的财政部门应支持政府干预市场从而避免由土地自由交易引发的市场失效，以及普罗斯特曼（Prosterman）[174]指出的为失地农民提供法律援助和保障等；而埃利克森（Elli）更是指出政府应该逐渐淡化其在土地流转中的中间人角色，通过行政管制及税收制度解决土地转让、出售中可能出现的问题。

1。2。2。3农民土地权益保障的对策研究

对于如何解决农村土地流转中农民土地权益受损的问题，国外学者也进行了深入探讨。从土地制度的改革角度，德国学者弗朗兹·冯·本达-贝克曼（FranzvonBenda-Be）[175]直接指出中国的土地权利制度改革应该注重土地的经济、政治和社会等功能，否则将会造成经济受阻、政治不稳、公共利益受损等问题。从土地规模效益的角度看，尤托波罗斯（YotoPoulos）和纽金特（）[176]指出土地交易的确能促进土地一定规模的集中，但其效益并不是绝对的，土地集中并不一定能带来农业规模效应的递增。对于失地农民的补偿，E。诺萨尔（E。Nosal）[177]认为失地农民应该得到完全的市场价值补偿；W。菲谢尔（W。Fischel）和P。夏皮罗（P。Shapiro）[178]认为补偿标准应该是农地转用市场价值的一部分；伊恩·艾尔斯（IanAyres）[179]认为土地转让收益的决定权应掌握在农民自己手中。对于农民的社会保障，詹姆斯·G。温（JamesG。Wen）[180]则提出持有土地可作为农民储蓄和养老保障的一种方式。

此外，在LandUsePolicy（《土地使用政策》）这份关于城市和农村土地使用的涉及社会、经济、政治、法律等方面问题的国际性土地期刊中，国外学者尼科·海尔克（Nik）、简·特克斯特拉（JanTurkstra）、马克·W。斯金纳（MarkW。Skinner）、理查德·G。库恩（RichardG。Kuhn）等发表了数篇文章，对中国城市和农村的土地政策、土地使用状况等问题进行了深入研究，并提出了建设性的观点。[181]

以上观点无论适用于国外的制度变迁还是土地市场发展，在我国学术界均已得到认可。土地制度变迁和建立统一的土地流转市场对于我国目前情况而言是非常有意义的。在土地制度变迁和土地流转市场建立以后如何进一步维护农民的土地权益呢？国外学者的观点为我们提供了理论上的借鉴，具体操作如何还需要根据我国的实际国情深入探讨。

1。2。3文献述评

国内外学者对土地流转中农民土地权益保障的研究可谓多视角、多层次，这为本书的研究提供了广阔的视角和丰富的资料。但是总体来说，在目前城市化发展背景下，已有的对土地流转中农民土地权益保障的研究还存在以下不足之处。

从研究内容的角度，第一，从研究数量上看，以土地流转为研究重点的文献数量远远超过以农民土地权益为研究重点的文献。从这个方面看，农民土地权益的研究还需被予以更多的关注。第二，对土地流转中的农民土地权益保障缺乏深入、系统的理论分析。整体来看，我国学者研究了我国土地流转中存在的问题，研究了农民土地权益受损的诸多方面。不过，究竟土地流转在制度和实践之中如何侵犯、在何种程度上侵犯农民的土地权益，侵犯了农民的哪些土地权益，尚缺乏一个系统和深入的分析。第三，对制约土地流转中农民土地权益实现的诸多因素之间的关联缺乏制度上的考察。学者们考察了土地流转中农民土地权益受损的法律设计因素、行政职权因素以及市场因素等，但是这些因素之间是否存在必然的关联，从而形成一个导致农民土地权益受损的联动机制呢？笔者暂未发现相关方面的研究。第四，也有不少学者对在不同类型土地的流转过程中农民土地权益受损问题进行研究，并得出相应的结论和建议。可以看到即使土地类型不同，流转过程中农民土地权益流失的现象却在一定程度上表现出一致性，原因何在？对于这个问题，还鲜有学者进行总结性研究。第五，我国学者多有对国外经验的研究，但是基本上都采用具体制度介绍和经验总结的方式；目前少见通过梳理各国城市化发展和土地流转进程，从而与中国现实情况相比较以发现其中的一致性进而予以借鉴的研究。事实上，发达国家城市化发展中出现了诸多和中国目前城市化发展中相似的土地流转和农民权益保障的问题。笔者认为，发展进程及制度形成过程的梳理更有助于我们发现共同之处。

从研究领域的角度，我国学者对土地流转和农民土地权益保障的研究成果之丰硕不必多言，所涉学科领域广阔。这为土地流转中农民土地权益保障的研究提供了更为宽广的视角。学者们研究的结果表明，制度因素仍是制约我国土地流转和土地流转中农民权益实现的重要障碍，尤其是土地产权制度以及相关法律制度不健全严重制约了农民在土地流转中土地权益的实现。笔者从中国知网上检索以“农民土地权益”为研究主题的文献，发现从法律制度角度进行研究的文献相较于其他角度可谓少之又少；从法理、法史及宪法角度进行研究分析的仅有百余篇（其中法理、法史65篇，宪法47篇）（见图1-4）。专著方面的研究，与土地流转和农民土地权益保障相关的著作也主要集中在农业、农村经济、土地资源管理、行政管理等几个领域，法学领域则以民商法和土地法领域研究为主，法学理论领域则鲜有研究。

图1-4“农民土地权益”研究文献数量统计（篇）

注：图例按照文献数量由多到少横向顺序排列，饼状图中显示数据为文献数量。数据统计截止时间为2017年11月14日。

上述不足之处，正是本书研究的起点。加之党的十八大以来确认土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，2015年1月《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》将土地流转的对象之一确定为农户承包土地经营权，这一方面是对已有研究的认可，另一方面是新研究的开始。制度上的问题还需要从制度上寻求根源，否则再多的研究也只能停留在个别问题的解决上。本书将基于前辈的研究基础，结合新的政策文件要求，立足我国农村的实际情况，厘清现有侵犯农民土地权益之诸多因素之间的关联，从宏观角度寻找法律制度中存在的实质性问题并提出制度完善的建议，使农民在城市化发展背景下土地流转中的土地权益得到立法上的确认和维护，并在实践中得以落实。