3 2 发达国家城市化过程中的土地和农民问题及应对措施（第3页）

日本的城市化发展在使得大部分农民兼业的同时，并没有给农民带来更多的好处。相反地，日本政府更是通过征收高额农业税等方法汲取农业剩余来实现经济发展和推动工业化进程。日本战后经济复兴的过程，更是一度成为对农户和农业进行掠夺的过程。第二次世界大战结束初期到20世纪50年代，“经济高增长”成为日本发展的唯一目标，政府采取“高增长、低福利”的发展战略，集中所有的人力、物力和财力进行工业化建设，走的是“挖乡补城、以农哺工”的工业化老路。

从表3-8可以看出，农民在战后日本经济复兴的过程中承受着各种负担（佃租、利息、税费），而这些负担与农户纯收入的比例在1947年以后迅速上升并在很短的时间内达到了战前水平。而单看农户的各项负担则可以更加清楚地发现政府对农户的掠夺。第二次世界大战以后的各种税费已经取代甚至超越了战前的地租成为农民背负的更为沉重的负担。除却财政上的掠夺，低米价及强购政策也成为经济复兴过程中对农民的掠夺。政府甚至倚仗美国占领军的力量，通过颁布法令[44]强制农民进行交售。日本的城乡差距问题初步显现出来并在20世纪50年代成为当时日本严重的社会问题，城乡差距问题引起了农民和社会舆论的不满。

表3-8第二次世界大战前后日本农户遭受经济掠夺的状况（%）

3。2。4。2造田、干预与新农村建设

城市化快速发展需要大量的耕地以满足城市经济的发展要求，但由于日本的人均土地面积极少，还要满足其农业生产的要求，因此，为缓解用地紧张局面，日本采取了多项措施。第一，通过开发山地、围海造田等方式扩大土地面积。在城市化发展的过程中，日本的土地面积到后期不降反升主要是基于一系列的开发和保障措施。由于具有天然的山地优势，日本政府通过科学技术对山地和山区进行改造和开发，从而使得不少山地成为可用之耕地；另外，围海造田也为日本增加平坦的土地发挥了巨大作用。上述两种措施对解决城市化发展导致的土地紧张具有极为重要的意义，日本颁布了《国土综合开发法》《地方开发促进法》《山区振兴法》《国土利用计划法》等法律来保证这些措施的实施。第二，将农地详细分类，限制优质农地非农转化。首先，将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以内的农地和市街化调整区域以外的农地。其次，市街化调整区域以内的农地分为甲、乙两种。甲种农地主要是高产良田，原则上不允许动用；乙种农地则在一定条件下可以动用。市街化调整区域以外的农地则分为三类，第一类为永久性农业用地，主要用于耕种和为农业服务，任何情况下都不得进行非农建设；第二类为规模较小、生产率较低的农地，是将来市街化发展需要占用的农地储备；第三类农地较为零散，地域内多为建筑物，是都市建设区内以及市街地内或之间的农地，政府鼓励并引导使用这类农地进行非农建设。当第三类农地不能满足建设需要的时候才可以使用第二类农地。第三，明确规定法律责任，防止农地非法转用。日本1952年颁布的《农地法》对所有者转用或转卖农地的行为进行了限制：2公顷以下的需要得到都道府县知事批转；凡超过2公顷的则需要由国家农林水产大臣批准；不经批准擅自占用农地的需要承担3年以下有期徒刑和100万日元以下罚金的处罚。由此足见日本在城市化发展中对农地尤其是耕地保护之重视。而通过日本学者关谷俊作对日本农地制度的详细介绍，我们又更为深刻地了解到在日本城市化快速发展过程中的农地转用情况。如图3-7所示，日本农地的转用情况从1975年以后整体上趋于缓和，而农地转用后主要用于城市化区域用地的面积也随着城市化发展趋于稳定而逐渐减少。

图3-7日本农地转用情况

数据来源：[日]关谷俊作：《日本的农地制度》，金洪云译，220页，北京，生活·读书·新知三联书店，2004。

对于人口转移所引发的兼业化和农业劳动力老龄化等问题的化解，日本政府进行了有效干预，走出了一条跳跃式转移（劳动力一开始就较多地流向第三产业部门）和农村非农化转移相结合的道路。[45]具体表现为：第一，通过政策引导和立法促进工业和农业、城市和农村的协调发展，鼓励小农户脱离农业转向非农产业。第二，发展中小企业特别是注重发展劳动密集型工业。工资低廉的中小企业难以吸引城市劳动力，使得农业剩余劳动力正好可以填补空缺。第三，重视农业教育，采取多种方式对农村劳动力尤其是农村青少年进行教育培训。这样，一方面为农村劳动力的顺利转移提供了人力资本保证；另一方面提高了农业经营者的素质，培养出生产率较高的农户。另外，海外移民也是日本解决农村剩余劳动力的一种重要方式。日本政府在20世纪初就开始了有组织地移民，并成立了专门的皇家移民公司。这也在一定程度上缓解了日本国内人多地少的矛盾。

对于城市化发展中的城乡差距问题，在城市化发展的同时日本就给予了高度重视。当日本经济进入高速发展时期，具备了工业反哺农业的能力时，日本就开启了其缩小城乡差距，实现城乡一体发展的历史进程。1955年12月，时任内阁农林大臣的河野一郎提出了“新农村建设构想”，并于1956—1962年和1967—1979年两次实施新农村建设。在新农村建设的过程中，日本政府积极推进农业立法，加大农业生产和农民生活的基础建设力度，大力推进农业和农村的现代化水平，积极完善农业社会化服务体系，全面缩小城乡差距。从家庭收入看，农户收入与城市收入之比从1960年的0。70上升到1975年的1。03[46]；从消费支出看，从1972年起农户的生活费支出水平超过了非农户，到1991年时已经超过10。80个百分点。城乡收入和支出差距的缩小，表明日本城乡经济生活实现了平等化。

3。2。5韩国——地价问题与“新村运动”

在几个发达国家中，韩国城市化起步最晚，但是发展速度最快。从20世纪60年代开始，仅仅用了30年左右的时间韩国就完成了城市化的高速发展，成为世界上城市化高度发达的国家之一。也正因为此，韩国在城市化发展中付出了较大的代价。地价上涨、土地投机、人口盲目向中心城市迁移，以及由此引发的城乡差距和城市病等社会问题成为阻碍其发展的严重问题。

3。2。5。1地价上涨、人口中心集聚与社会问题

相较于日本的人多地少，韩国则是世界上人均耕地最少的国家。20世纪60年代末，伴随韩国工业化速度的加快，城市化发展得以促进，而由此引发的土地稀缺使得韩国的土地价格急剧上升。

图3-8韩国城市化过程中的地价增长率

注：6个主要城市是首尔、釜山、大邱、仁川、光州、大田。

数据来源：转引自李恩平：《韩国城市化的路径选择与发展绩效——一个后发经济体成败案例的考察》，139～140页，北京，中国商务出版社，2006。

城市化发展引发的土地需求的快速增长导致了地价的上涨。地价上涨较快使投资于土地获得的收益超过投资于生产所获收益，必然导致土地投机的盛行；而土地投机又使得市场对土地的需求增加和土地闲置，从而进一步促进了地价的上涨。据统计，仅1978年，由于不动产投机，韩国地价就比上一年增长了79。1个百分点（6个主要城市平均值）。[48]事实上，20世纪60年代以来韩国地价的多次大幅度上涨几乎都是在土地投机的推动之下形成的。

韩国城市化过程中地价上涨和土地投机的另一个结果就是土地大面积闲置。原因在于土地投机的目的并不是获取土地的实际利用价值，而是将土地从生产中退出予以囤积，减少市场上土地的供给，促使土地价格更快上升以后抛出。因此，每一次土地价格的飞速上涨都意味着背后土地的大面积闲置。从位置上看，韩国闲置土地最严重的主要是城市边缘的林地、居住用地和农业用地；从土地类型上看，土地投机和闲置最活跃的是居住用地和农业用地。

1979—1987年是韩国城市化高速发展的时期。在这一时期，如表3-9所示，由于地价上涨、土地投机，每年产生的闲置土地平均有22048千坪[49]之多。其中地处城市边缘的林地闲置最为严重，均在50%以上；在1980年和1981年甚至超过73%。结合地价增长的时间趋势，我们可以发现，在地价飞速上涨的1979年和1983—1984年，韩国土地闲置总面积也最大，而受地价波动影响较大的闲置土地主要是居住用地和农业用地。可见，在韩国城市化发展中城市边缘的居住用地和农业用地是土地投机的主要类型，这也即意味着这些土地是城市发展占用土地的主要目标。

数据来源：转引自李恩平：《韩国城市化的路径选择与发展绩效——一个后发经济体成败案例的考察》，121～122页，北京，中国商务出版社，2006。

韩国的城市化发展经过30年的短暂时间即取得与其他发达国家不尽相同的多样化特点。这个过程中，经济的高速发展和人口的迁移发挥了重要的作用。但从人口流动的角度看，与发展中国家的人口集聚现象一样，韩国的城市化主要是在短时间内大量人口进入城市而促成的。在韩国城市化发展的阶段，人口迁移表现出较强的农村人口向首都和首都圈转移的“离村向都”特征。20世纪60年代到80年代末是韩国城市化迅速发展的时期，也是韩国人口“离村向都”最集中的时期。根据韩国农业统计年鉴，1965年韩国的农业人口数为18。81万；而到1990年的时候，农业人口总数已经降为6。66万，仅为1965年的32。7%。[50]

图3-9韩国首都、首都圈及全国人口变化比较

注：首都圈是指首都首尔及其周边地区随着经济、社会和城市的发展，各种要素不断集中而形成的广域大都市。由首尔、仁川和京畿道3个行政区组成。

数据来源：韩国统计局网站，http：kosis。nso。90。k，2015-03-25。

这种盲目的人口流动则主要体现为向大城市尤其是首都的集中。从图3-9我们可以看到，随着城市化的推进，首尔和首都圈的人口数量直线上升。但是，城市对大量农村人口的收容却是有限的。根据当时韩国的经济发展状况，直到20世纪70年代初城市雇佣的数量还是有限的，很多人很难在城市中找到工作，城市中的失业人口数量也不断增加。

韩国仅用30年的时间就完成了其他国家几个世纪的城市化历程。由于时间短，人口转移量大，而且采取的是“赶超”型战略，在城市化发展中重视工业尤其是重工业的发展，因此韩国在人口转移的过程中忽视了农业的发展，造成了城乡发展不平衡、城市拥堵、住房紧张等一系列的社会问题。1962—1971年，非农业部门的年均增长率为17。9%，而农业部门仅为3。7%。[51]若单独看每一个发展阶段，这种趋势更加明显。第一个五年计划中工业发展速度为7。8%，而农业发展速度仅为5。3%；第二个五年计划中工业发展速度为10。5%，而农业发展速度只有2。5%，工业与农业发展速度之差从2。5个百分点扩大到8。0个百分点。[52]这种发展趋势导致了工农之间、城乡之间、区域之间发展的严重失衡。农民和城市居民的年均收入差距进一步拉大，1962年农民年均收入是城市居民的71。0%，而1970年降低到61。0%。[53]10年间农民与城市居民之间的年均收入差距扩大了10。0个百分点，且这种差距还有继续扩大之趋势。农村经济的萧条和城乡差距的加剧，也成为大量农民进入城市谋取机会的契机。大批农村年轻劳动力纷纷涌入城市，一方面使得农村青壮年劳动力锐减，农村劳动力呈现老龄化和弱质化特征，农业后继无人；另一方面城市的生活方式和生活观念随着人口的流动冲击着农村传统社会的文化、道德和伦理秩序；再加上农业机械化发展滞后等外因的影响，那个时期的韩国部分农村地区几近崩溃边缘，农村陷入了一个恶性循环中。农民大量、无序地进入城市，又给城市带来了诸多的城市问题和社会压力。1960年和1970年韩国城市人口在全国人口中分别占28。0%、57。3%，城市土地面积在全国土地面积中的占有率仅分别为2。8%、4。9%；到1980年韩国的城市人口密度高达每平方千米4587人。[54]这使得韩国出现了过度城市化的问题。城市化的过度发展也带来了严重的城市住房、交通和环境问题等。这些成为韩国城市化发展过程中不得不面对的问题。

针对地价上涨和土地投机等问题，韩国政府颁布了一系列需求遏制和经济刺激的政策措施，其核心就在于稳定地价。其中最为重要的遏制土地价格上涨和土地投机盛行的手段是土地税制。20世纪七八十年代，为了遏制土地投机现象抬头、稳定地价，韩国政府颁布了一系列政策文件。如表3-10所示，土地法律和政策对土地占有数量、土地税收、土地开发利用等都作了较为明确的规定和限制，这对遏制土地投机和控制地价具有重要的意义。

表3-10韩国遏制土地投机、稳定地价的主要法律、政策

续表

为了防止人口向城市尤其是大城市集中，1969年以“大城市人口与设施的整顿对策”为开端，韩国实施了一系列的遏制政策。对于城市地区，国家通过区域划分，遏制工厂、机关、行政部门等的新建和增设来减少人口的流入；对于地方或农村，国家注重通过培养地方工业、行政权转移来减少地方人口的流出。同时，国家还采取税收手段，通过对向地方转移的工厂减免租税和对向首尔与首都圈入驻的工厂征收高额课税的政策，引导工业和经济实体的转移从而引导人口的流动。通过相应政策手段的作用，城市、农村之间的人口逐渐进入有序流动的状态，1970年以后指向城市的人口纯移动数量有所减少。

为了缩小农村和城市之间日渐扩大的差距及解决由此引发的农村和城市社会问题，韩国政府于1970年发起了“新村运动”，要求社会各界积极支持新村建设工作；并在1972年开始实施的第三个五年计划中将“工农业均衡发展”放在经济发展的首位，政府投资20亿美元启动农村地区的综合开发。韩国“新村运动”的主要内容在于改善农村公路、住房条件，改进农民生产、生活方式，组织农民协会，以及兴建村民会馆等，旨在增加农民收入、提高农民的生活质量。此外，韩国建立和完善由国家财力支撑，由中央、各道和各市三级农业机构提供服务的农业服务体系；通过设立研修院等培养新型农民，使之成为农村建设的骨干力量；建立城乡基本统一的社会保障制度等。通过这些措施的大力实施，韩国城乡差距扩大的问题得到改善，韩国逐渐走上了城乡统筹发展的良性轨道。