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第二节教育财政体制

一、教育预算管理体制

教育是公共支出中一项非常重要的内容。教育财政体制是国家财政体制的一部分。教育投入中的诸多问题与财政管理体制和教育财政体制直接相关。讨论教育预算制度首先应了解国家预算管理体制和教育管理体制。财政管理体制是规定各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权限的根本制度。财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政体制主要包括国家预算管理体制、国家税收管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业单位财务管理体制、财政投融资管理体制和国有资产管理体制等。狭义的财政体制是指国家预算管理体制。

国家预算是法定的政府年度财政收支计划。它不仅规定国家财政的收支指标及平衡状况，同时也是重要的立法文件，必须由政府递交国家权力机关审批后方能生效和执行。预算管理制度涉及到预算内容、预算形式、预算编制方法、程序和步骤、预算年度和预算审议与监督等。预算内容主要有预算收入、预算支出等。预算形式有单式预算和复式预算。预算编制的方法有分项排列预算、增量预算、规划预算、零基预算和绩效预算等。预算编制的程序和步骤主要包括预算编制的准备、测算预算控制指标、编制预算草案和预算草案修正等步骤。预算年度是指预算收支的起止的有效期限，有历年制和跨年制两种。预算审议与监督指立法机关对预算进行表决和对预算执行情况进行监督。

历史上最早关于预算的思想散落在早期政治哲学家的著作中。柏拉图、马基雅弗利、霍布斯、孟德斯鸠和洛克等人都直接或间接地论述过政府预算。现代意义上的国家预算制度最早形成于英国。1832年英国国会通过法律，规定财政大臣每年必须向国会提交全部的“财政收支计划书”。我国自周朝以来，历代封建王朝大都有中央财会制度并有一定形式的预算。但现代意义上的国家预算出现在清朝末年。新中国成立后，政务院于1951年正式颁发《预算决算暂行条例》。但计划经济体制下的财政主要是生产建设性财政，随着计划经济向市场经济的转轨，国家正在逐步建立公共财政体制。

建立一套与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体制需要一个过程。西方发达国家公共财政体制的建立同样也经历了一个漫长的过程。在财政管理体制改革中，最重要的问题是财政统一和预算监督。财政不统一造成了政府预算不完整，行政事业单位大量存在的预算外收入没有纳入财政预算使得大量的政府收支处于黑箱操作脱离监督的状态。2004年我国预算外资金收入已经达到4699。18亿。当前财政体制改革的很多措施如建立收支两条线制度、国库集中统一支付制度和政府采购等制度的目的主要是为了解决以上两方面的问题。

预算监督是保障财政支出科学合理的重要手段。收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。长期以来，我国的财政收支分类体系和预算编制方法不是很科学，结果使政府支出“外行看不懂、内行说不清”。旧的政府收支分类体系，带有分项排列预算的特点。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成统一概念。

为了有效地对预算支出进行监督，迫切需要改革政府收支分类体系，实行部门预算。当前我国正在进行政府收支分类体系改革。改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。收入分类主要反映政府收入的来源和性质，设置类、款、项、目四级，分别为6类、49款、354项、750目，四级科目逐级细化。支出功能分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标，设置类、款、项三级，分别为17类、172款、1152项。支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途，设置类、款两级，分别为12类、98款。

改革后的收入分类不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，将原先只是简单罗列的收入分类，如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等，改为国际通行的税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等分类方法。从分类结构上看，改革后分设了类、款、项、目四级，在原收入分类基础上增设了目级。

教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分。国家各级各类教育经费的来源、分配、使用等都要通过教育预算来实现。教育预算制度受国家预算体制和教育管理体制的影响。随着我国财政管理体制和教育管理体制的改革，国家先后通过了一系列法律和法规对预算和教育预算进行规范。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《事业单位财务会计准则》、《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》、《中小学校财务制度》和《中小学校会计制度》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等。这些法律、法规确定了我国教育预算制度和管理体制的大致框架以及教育预算的基本程序和内容。

教育预算管理体制中存在的问题主要来源于财政管理体制。所以，教育预算制度改革受制于国家财政体制改革的整体进程。在旧的预算编制中，由于上报的预算草案中没有有关部门的具体数字，而只是按功能分类，即分成基建、挖潜改造、支农、行政管理、科学研究、国防和科教文卫等二十多类。同时，预算也没有细化到二级单位，所以人大无从审核，导致预算中经常出现上级挤下级、行政挤事业、人头费吃专款的现象。

实行部门预算前的教育预算支出包括教育事业费支出和基本建设支出，其中教育事业费由财政部门负责预算，教育基本建设投资由发改委负责预算。预算支出依次分为类、款、项三个等级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。由于各级人大一般只对类级预算进行审议，所以教育经费在人代会上不能被直接审议。不仅如此，而且按照资金性质归口管理办法编制的预算，导致教育经费分散在各类科目中，形不成统一的教育预算。

现在政府改革支出功能分类体系，实现部门预算，教育支出的预算等级由原来的款级提升为类级，反映教育部门的具体支出事项的各级各类教育支出成为项级科目。重新分类的支出科目能够清楚地反映政府教育支出的内容和方向，为人大监督教育预算提供了更为便利的条件。这些改革大大提高了预算管理工作的科学性。对于教育部门而言，必须按照预算年度的因素和事项，分轻重缓急测算每一级科目的支出需求，工资性支出按编制人数核定，公用经费按照部门分类、分档，按定额和项目编制预算，基建、挖潜、科技三项费用和建设性专款等都要进行项目论证，测定支出概算，最后综合形成教育部门预算。

教育预算要从基层单位逐级编制、层层汇总形成一本预算，作为预算建议数，先报到财政部门，财政部门审核后下达预算控制数，教育部门再将根据预算控制数编制的预算报财政部门，财政部门再根据人大批准的预算草案批复给教育部门。这就是教育预算编制的“两上两下”过程。预算编制是一项技术性很强的工作，教育预算编制既要能保障学校正常运转，即教学设施和人员配备能够保障教育、教学任务的顺利完成，能够保障学生身心健康；同时还应考虑学校未来的发展；此外还要考虑政府管理学校的实际需要。为了做好教育预算编制工作，我国政府组织编写了《农村义务教育预算编制读本》，该读本对于指导农村义务教育阶段的学校编制预算具有非常重要的作用。学校应认真填写基本情况表、政府采购预算表和收入支出预算表。在深入理解4类收入来源和20项17款4类支出含义的基础上做好预算。

零基预算和绩效预算是我国预算编制改革的方向。但教育绩效难于准确测量，所以在教育预算编制时，首先应考虑的还是满足基本需求。绩效预算在教育预算编制中，不宜独立使用。零基预算的技术难度比较大，可以先从具体项目开始积累经验。总之，改革教育财政管理体制，做好教育预算对于实现教育财政政策的目标具有重要意义。

二、政府间教育财政责任划分

中央政府与地方政府如何划分财权财力的问题是财政体制的核心。财权服从于事权，财权和财力的划分应以事权划分为基础。在计划经济时代，我国实现高度集权的管理体制，中央政府的权力相对较大。改革开放以后，地方政府的权力得到了加强。但总体来讲，中央政府的事权还比较大。因此，中央出政策，地方出钱的状况屡见不鲜。这种“中央请客，地方埋单”的管理方式导致了地方为维护地方利益而采取封锁、自我保护、扩大地方财政收入，截留中央政府收入等行为。因此，合理划分中央政府和地方政府的事权和财权是确保中央政府和地方政府各司其职、各负其责顺利履行各项行政管理工作的前提。

当前，我国实行中央、省、市、县和乡镇的五级财政体系。2004年全国有31个省级财政（省、自治区、直辖市），下辖333个地市级财政（地级市、地区、盟、州），2862个县级财政（县级市、市辖区、县）和37354个乡镇级财政。理顺五级财政之间的关系，对于确保包括教育在内的公共服务具有重要意义。

中央政府和地方政府进行事权划分的一个重要原因是公共品的受益范围有大小。有些公共品的受益范围是全国，而有些公共品的受益范围仅仅局限于较小的地域范围。全国性的公共品由中央政府提供比较合理，地方性的公共品由地方政府提供较为方便。财政分权不仅有利于迎合地方偏好，而且有利于鼓励地方政府之间展开竞争，同时还有利于积累地方性公共品的提供经验。正是因为以上原因，决定了公共品生产时应该实行多级财政体制。

2001年美国联邦政府的教育支出占联邦财政支出的比重为4%，1998年，州和地方政府教育支出占其财政总支出的比重为43%。2004年，我国地方财政支出为20592。81亿元，中央财政支出为7894。08亿元。地方财政性教育经费为419。02亿元，中央财政性教育经费为4046。84亿元。中央教育支出占中央财政支出的比重为5。3%，地方教育支出占地方财政支出的比重为19。65%。在美国，教育属于地方事权，联邦政府的教育支出主要集中在资助基础研究和贫困生。我国中央政府除了要承担上述任务之外，还要承担部属院校的经费，因此我国中央政府的教育支出份额比美国联邦政府多也在情理之中。问题的关键是我国地方政府所负担的教育经费相对较少。当然，这也与目前中央政府和地方政府的财政分权状况有关。

1994年，我国实行了分税制财政体制改革。分税制财政体制的主要特征是合理划分中央与地方政府各自的事权。按照财权服从事权的原则，划清中央政府和地方政府的财权。合理划分税种并按税种划分中央财政和地方财政各自的固定收入与共享收入，并建立相应的中央和地方两套税务机构。地方政府在符合国家法律的前提下，拥有一定的税收立法权及税收管理权限。建立规范的中央对地方政府的财政转移支付制度。分税制财政体制的核心是中央财政与地方财政的分立，自收自支、自求平衡。按照一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权的标准建立多级财政体制。

在1994年分税制改革中，中央财政与省级财政通过中央税、地方税和共享税划分了收入分配关系，省级财政又对地方税进行了省对下的分税制改革。这样一来，县乡财政不仅要提供中央税和共享税中的中央部分，而且还要提供省市级税收。从支出角度看，除了县乡财政固定收入所形成的公共支出外，县乡财政还承担了安排上级一般性财政转移支付与专项转移支付的支出责任。

经过本次改革，各级政府的财政状况发生了很大变化。县乡基层政府没有获得与事权相匹配的税基。有人把改革后各级政府的财政状况描述为“中央财政蒸蒸日上，省财政稳稳当当，市财政勉勉强强，县财政穷个精光，乡财政要饭逃荒”。分税制改革以来，县财政收入占全国和地方财政收入的比重总体上呈下降趋势。在这种情况下，县乡财政的主要任务是“保工资、保运转”。教育财政的任务同样也是如此。但对于教育而言，即使这样的目标也常常被缩水。公用经费零拨付，教师工资执行过期标准的现象在很多地区都存在。

针对这种情况，国家采取了一系列举措。2001年确立了“以县为主”的农村义务教育管理体制，把财政责任的重心上移到县。2006年实行农村义务教育经费保障新机制，采用“分项目，按比例”的方式重新划分了中央与地方在农村义务教育阶段免除学杂费、寄宿生生活补贴、免费教科书、公用经费、校舍维修改造基金等方面的责任。这些举措的实质就是重新划分政府间教育财政责任。

合理划分基础教育的政府间财政责任需要与行政管理体制改革相结合。从当前我国行政管理体制的改革趋势看，建立中央、省和县三级财政体系的可能性很大。“省直管县”和“乡财县管”的改革已经说明了这种趋势。未来影响基础教育投入的政府间财政关系主要是中央、省和县政府间的财政责任划分，特别是省和县两级地方政府间教育财政责任的划分。

理顺省、县两级政府的教育财政责任有两种思路。第一种思路是按照教育层次来划分教育事权和财权。基础教育可分为义务教育和高中教育。按照这种思路，应由省县两级政府分别承担这两个阶段的教育。英国的基础教育属于郡政府预算。德国的义务教育主要由州政府负担。我国幅员辽阔，人口众多，相对于省级政权而言，县级政权的数量十分庞大。因此，由省财政负担义务教育不仅在财力有困难，而且也不符合当前我国以县为主的基础教育管理体制。从长远考虑由县财政负责义务教育，省财政负责高中教育的体制较为可行。当前，可由市财政先负担高中教育。在市级财政取消之后，高中改由省财政负担。短期来看，采用这种分担方式，县财政的压力仍比较大。但从长期看，高中教育的规模会逐渐扩展，考虑到省财政同时还要负担地方高等教育，这种划分相对能较好地平衡省和县的财政负担。

第二种思路是按照教育经费的构成项目进行分担。省、县两级政府分担教育财政责任可以选择在教育经费中所占比重较大，结构相对简单的人员经费。教育是劳动密集型产业，教师工资在教育支出中所占比重最大。教师工资的项目和标准相对于公用经费和校舍维修改造基金更为简单，实践中也更易于操作。此外，通过分担工资保障教师收入还有利于稳定教师队伍。日本义务教育阶段的教师工资就由中央政府和地方政府各负担50%。法国义务教育阶段的教师工资则全部由中央政府负担。当然，我国各地的县域经济发展程度和财政能力差异很大。在分担过程中可以采取不同的分担比例。具体的分担比例可以根据各县的实际需求、可用财力和财政努力程度等因素综合进行测算。

以上两种思路，并不对立。即使按照教育层次对政府间教育事权和财权进行划分。上级政府也可以通过转移支付来承担部分或全部下级政府的基础教育教师工资。总之，不管采取何种分担方式，只要各级政府的教育财政责任明确了，基础教育的经费保障问题才能彻底摆脱体制束缚，从而建立起真正的长效机制。

三、教育经费拨款制度

实践中，人们关注的教育拨款制度主要是指政府如何把教育经费拨付给学校。其中讨论较多的是高等教育拨款。从国际上来看，高校拨款模式主要有增量拨款（协商拨款）、公式拨款、合同拨款和绩效拨款等。这些拨款模式的适用范围和追求的政策目标有所不同。增量拨款和公式拨款主要适用教育经常费，合同拨款主要适用专项拨款。绩效拨款的政策目标主要是强调效率和效益。

建国后，我国高等教育拨款制度经历三个阶段。即1955—1986年的“基数加发展”阶段，1986—2002年的“综合定额加专项补助”阶段和2002年至今的“基本支出加项目支出”阶段。新中国成立之初，预算体制尚不健全，高校拨款无成型的方法。“基数加发展”的拨款模式中的“基数”指按照各高校往年的经费分配份额作为今年拨款的基础。“发展”是指根据当前教育事业的发展和变化情况进行拨款。这种模式属于增量拨款。其优点是操作简便，缺点是承认了现状的合理性，对公平、效率和效益的考虑均不足，容易出现“马太效应”。

1986年，原国家教委、财政部联合颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，强调高等学校财务管理改革是高等教育管理体制改革的重要组成部分，应按照教育规律和经济规律办事，讲求社会效益和经济效益，并提出对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革，在年度预算核定方式上把原来的“基数加发展”的事业费拨款方式改为“综合定额加专项补助”。“综合定额”是指经费总量根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区的生均经费定额标准和在校生数核定下达。“专项补助”作为对“综合定额”的补充由财政部门和教育主管部门根据国家的政策导向和学校的特殊需要单独核定下达。