第六节 新公共管理理论对教育管理的影响（第1页）

第六节新公共管理理论对教育管理的影响

公共管理在行政学上是指政府有效地对公共事务的管理。所谓新公共管理是指20世纪80年代以来西方发达国家指导政府变革的理论和实践，这些理论和实践对于教育管理的改革也发生了重要影响。

一、对传统行政理论的反思

新公共管理理论产生的原因，在实践上是受到20世纪70年代经济上“滞涨”的冲击，引发了人们对政府全面而低效地干预经济与社会生活行为的反思，重新界定了政府的职能；在理论上，则是对传统行政学理论进行批判，对政府行为的理论基础重新解说，建设起一系列新的理论平台。

公共管理理论形成过程中批判的理论对象是威尔逊的“政治—行政二分论”和韦伯的理想官僚制。

1。对“政治—行政二分”论的批评

“政治—行政二分”论的提出者托马斯·伍罗德·威尔逊（T。W，Wilson，1856—1924）是美国普林斯顿大学政治学教授、校长，曾发表《国会政体》《国家》《美国的宪法政府》等著作，1910年当选田纳西州州长，1913年当选为总统。1887年，威尔逊在《政治科学季刊》发表了“行政学研究”一文，提出要研究国家行政管理，建立行政学，首先把建立行政学的问题提到议事日程上来。在威尔逊诸多的行政学观点中，最为人们关注的是“政治—行政分离”理论。他认为，行政管理的任务由政治加以确定，公共行政是细致地和系统地执行公共法律。如果行政过多地以政治方式办事，那么产生腐败的可能性就会加大。他的这种观点反映了当时正在兴起的政治和行政分离的要求。政治—行政二分论区分了二者的各自职能，针对模糊状态下可能产生的各种弊端提出了解决的方略。

但是，这种理论在以后的实践中也暴露了它指导行政活动时所带来的弊端。批评者指出，现实中政治与行政是不可分的，美国行政学家休斯指出：政治官员和行政官员“之间的关系是复杂多变的，这些关系不会呈现威尔逊所描绘的那种正式的、线性逻辑的关系。”[10]行政是无法实现价值中立的。休斯引述彼得斯的话说：行政“与政策并非呈现出互不相干的离散现象，而是互相关联的。无论是通过主观方式还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的产出。”[11]

政治—行政二分的理论在政府管理实践中往往造成行政机构对新生问题的迟钝与碌碌无为。实践中政治意味着对于现实变化的敏感性，意味着创新、对选民负责，敢于独立决策。而将行政放到一个静止的平台上，人为地制造出惰性，就使得行政保守、老气横秋，低效率。

2。对韦伯的理想“理想官僚制理论”的再认识

韦伯的组织理论在第二次世界大战以后成为非常有影响的管理理论，他倡导的组织模式所具备的严格的效率倾向、注重法律和办事程序、突出专业知识和技术等几个特征代表了国际上现代化的发展的需要，因此在“二战”以后的30年里，它一直是组织管理理论的“圣经”。

但是，随着科学技术革命的发展，国际社会对于创新的要求越来越迫切，中规中矩的组织形式，以及论资排辈的人事制度，都对于新思想、新技术的发展造成了障碍。于是在20世纪70年代以后对韦伯组织理论的批评也就日益增多，这些批评集中在以下几个方面：其一，这类组织封闭，缺乏对于环境变化的适应性。理想官僚制所注意组织的制度与程序，在实践中被僵化和绝对化，导致只注意组织的规章而忽视组织的使命与面临的创新任务，从而容易使人随波逐流，只对规章而不是现实的任务负责，也就没有了冒风险进行革新的热情。其二，在这种组织体制中，强调的是效率，缺少对人的合理需要的关注，过分理性化。韦伯自己也说过：官僚组织的等级化使得民主不可避免地与之冲突，被统治者无法摆脱或替代他的权威。这样的组织不容易调动人的积极性，发挥创造潜力。其三，过分关注正式组织，没有考虑非正式组织，组织成员缺少表现个性和自主发展的空间。严格的规章制度和等级壁垒，剥夺了成员参与管理的权利，使得人们关注如何适应这种氛围而逐步升迁，而不是工作的创造。这种制度培养无能，使人等待退休而不是考虑不断拼搏。

这些批判对传统政府组织的弊病提供了基本的诊断，为建设新的有活力的组织开启了思想的空间，从而为政府组织框架和组织规则的再造提供了依据。

二、新公共管理理论的主要理论基础——公共选择理论

新公共管理的主要理论基石是公共选择理论。它不是一个独立的理论，而是许多理论的集合，其主要代表人物是经济学家詹姆斯·布坎南（JamesMBu，1919—），他是布莱克斯堡弗吉尼亚大学公共选择中心的教授，从1955年开始研究政治决策问题，20世纪60年代明确提出了公共选择的理论，与他人建立和公共选择协会，推动这一理论的发展与传播。布坎南在1972年出版了《公共选择理论：经济学在政治方面的应用》，比较完整地提出了自己的主张。

公共选择理论的理论基础有三个：个人主义、经济理性和政治交易。个人主义是指该理论应从个体的角度去寻找人的社会行为原因，个体行为的集合构成了集体行为。经济理性认为人的本性是理性地追求个人利益的最大化，公共选择理论提出，一般人所有的这种特性，政府官员在公务行为中也表现出来。政治交易是指公共选择理论认为政治是在解决利益冲突时的谈判和妥协的过程，具有交易的性质。

公共选择理论恢复了一个经济学传统：探讨政治决策和政府行为对于经济的影响，它把经济分析运用到社会和政治分析的框架中去，力图解释凯恩斯主义盛行以来经济领域逐渐突显“政府失败”问题。公共选择理论研究的主题是选民行为、政治官僚，以及政府官员们的行为，研究的核心问题是政府失败。所谓政府失败，是指政府不能很好的满足个人对公共物品的需要，提供公共物品时存在巨大的浪费。政府失败的原因被归结为以下几点：由于政治家迎合短见，只代表少数人利益；信息不完全等原因造成的决策失误；由于对公共事务的垄断而缺乏竞争压力，以及没有降低成本的激励机制而导致的政府机构工作效率低下；政府官僚机构存在自我权力扩张的冲动，试图成为无所不为的政府，造成代替市场干预经济；政府权力寻租导致腐败。基于这些弊端，公共选择理论主张改变政府职能，还权于市场，将对经济和大部分社会事务的管理建立在公众选择的基础之上。公共选择是一种社会机制，它通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配，把个人的选择转化为集体的选择。

这种理论关于政府官员行为的理性人假说是建立在西方政治体系基础之上的，是否完全适合其他政治体系值得进一步考察；而将官员的行为动机完全看成自私自利的，否认他们中间存在的奉公精神，也是不够客观、公正的。但是它大胆和尖锐地指出利己是官员思考公务时的一种出发点，如果不从政府职能的制度上加以节制，政府失败将是回避不了的结果，这一结论屡屡被事实证明。

三、新公共管理理论的主要研究内容和观点

新公共管理被称为一种运动，这种运动既是理论的，更是实践的。从理论角度看，它是内容广泛和综合性的理论。这个理论没有单一的观点，不完全从属于哪个学科，它把解决当代公共管理问题的理论研究成果都加以利用，比如它从现代经济学中吸收了自由主义的人性假说、成本效益分析和竞争理论；从当代工商管理理论中吸收了绩效管理、顾客至上和人力资源管理的思想。

它的主要研究内容是政府效率问题，着眼于从制度改革入手改善政府行政的困境，减少政府扮演的角色，缩小政府的功能。它主张政府必须改变包办一切的“全能”角色，集中力量管好自己应该管的事情，其职责主要是：提供公共物品；弥补市场的不完善，调节宏观经济；消除外部效应；收入或财产的再分配；维护市场秩序。

公共管理理论经过十余年的研究和探讨，在20世纪90年代已经发展得比较成熟，其应用研究的代表作是美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著的《重塑政府》一书。在这本书中，两位作者论述了政府改革的理论，并且提出了10条政府改革思路[12]，代表了新公共管理运动主要的实践主张。

1。从划桨到掌舵。政府的作用是掌舵而不是划桨，是治理而不是实干，也就是说，政府的职责是通过制定政策指引方向和提出任务，而不是亲自去组织生产产品和提供服务。政府的工作方式应当是确定一个明确的全面战略，然后穿针引线，确定购买划桨者，与之建立合同关系，明确双方责任和义务，使许多不同“船工”来执行战略。在这个过程中，政府还可以将部分操舵资格委托给有能力的社会机构，让他们充当相应的指导责任。

2。从服务到授权。政府将社会服务和管理的权限以某种民主的方式下放给社区或志愿者组织，引导他们自我服务或自我管理。

3。从垄断到竞争。政府包办一切公共管理和服务就是垄断，垄断的结果会降低公共服务的质量。应当将竞争机制引入政府内部（包括政府举办的事业部门），展开公对公、公对私的竞争，打破两类部门的界限，开放大部分经营领域，使两类组织都可以进入。政府的责任是建设良好的竞争环境，鼓励竞争、促进公平竞争和遏制腐败。

4。从规章到使命。刻板的规章容易使人们不敢面对正在发生的变化，刻板机械，贻误时机，浪费有效的资源。要塑造有使命感的政府，就要根据需要制定最低程度的制度，消除那些过多、过时的规章制度、沿袭下来的陈年陋习和那些成为历史的计划。要塑造有使命感的政府应该建立有利于激发使命感的预算制度，在一定范围内允许组织根据任务需要独立计划和决定支出项目，让它们有更大的预算支配权。还要改变只是着眼于控制和照章办事的人事制度，建立起科学进行工作分类、依照工作绩效支付报酬和提升职位的人力资源开发制度。

5。从投入到效果。改变把工作重点放在投入上的陋习，把投入和效果联系起来，“看不到成功就不能进行奖励。”