二完善政策健全制度体系（第2页）

高等教育除向学生收取的学杂费以外，还有许多创收的渠道和来源，如校办产业收入、科研服务收入、后勤服务收入等。为了鼓励、支持这方面的发展，多年来，国家制定了税收减免、支持奖励等多方面的优惠政策。许多学校积极努力，取得了相当可观的收入，弥补了办学经费的不足。但这项工作，学校之间开展极不平衡，效果差异很大。目前国家对校办产业、科技成果转化、后勤服务、学生实习等方面的税收等优惠政策很明确，当前主要的问题是执行力度不够。从高校来说，要充分发挥学校自身的学科优势和人才优势，采取相应措施，积极鼓励和支持团队和个人开展社会服务，既可增加学校收入，又能提高个人收益。从税务等部门来说，要简化服务的程序，提高服务的水平，为学校提供创收的条件。

4。完善社会捐赠政策

随着我国经济社会的发展，企业经济实力的增强，个人财富的增加，国家鼓励捐赠政策的逐步完善，近些年参与捐赠的企业和个人愈来愈多，捐赠的数额也愈来愈大。但与社会捐赠的局面形成反差的是对高校的捐赠不尽如人意，需要加强和完善的地方还很多。从学校来说，要高度重视社会捐赠工作的开展，应设立专门的机构，安排专门的人员负责开展社会捐赠工作；应广泛收集捐赠信息，广泛联络广大校友，积极开展劝捐工作；应建立激励机制，给捐赠的企业和个人适当的荣誉，并及时告知捐赠的效果；应管好用好捐赠资金和物品，尊重捐赠者的意愿，最大限度地发挥捐赠款物的作用。从政府层面来说，要进一步完善捐赠政策。国家规定按企业捐赠12%，个人捐赠30%的额度免税，从国际比较来看，仍有放宽的空间，可以适时调整，鼓励更多的企业和个人捐更多的款物；要学习借鉴国外经验，适时开征遗产税，鼓励更多的人将个人财富捐赠给学校和社会。从个人层面上讲，要转变观念，在个人物质精神生活得到保障和满足后，要将多余的财富回馈社会，捐赠给社会，捐赠给学校，使之发挥更大的作用。

5。完善学校融资政策

我国高校利用银行贷款发展教育事业，始于20世纪80年代初利用世界银行的贷款。世界银行贷款的利用，不仅使高校增添了先进的仪器设备，更新了图书资料，培训了师资队伍，而且更新了理念，学习了科学的管理办法。当时的政策要求是：利用世界银行贷款的主体是政府，由政府负责还本付息，学校是使用者和受益者。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出可以利用信贷手段发展教育，但在实际操作过程中，高校利用银行贷款的业务很少。河南省只是利用银行贷款用于资金周转，而且数额也不多。1999年高校扩招后，高校开始大量利用银行贷款用于征地和建设新校区。据统计，1999—2010年河南省高校累计利用银行贷款约340亿元，为河南省高等教育的发展奠定了良好的基础和条件。与世界银行贷款不同的是，利用国内银行贷款的主体是学校，学校既是使用者、受益者，也是偿还贷款的责任者。当前需要改革完善的融资政策还有许多。从学校方面来讲，既要考虑学校发展的需求，更要考虑学校的经济承受能力，还要保护现有教职工和在校生的利益，防止短期行为和盲目投资造成的损失和浪费，影响正常的教育教学秩序和社会稳定。从银行方面来讲，既要考虑银行的经济利益，又要兼顾社会效益，尽量利用中长期贷款支持学校发展，防止贷款损失。从政府方面来讲，应将社会效益放在第一位，尽量多安排财政资金用于贷款贴息，帮助偿还债务；要评估学校贷款能力，防止超能力贷款；要给银行等金融部门向高校发放贷款创造条件，安排一部分风险补偿金弥补银行的损失。近几年广东、江苏等省份由政府安排资金，帮助学校偿还贷款的方式，是值得推广的好办法。2010年教育部、财政部对地方高校偿还银行贷款给予扶持和奖励，对保障高校健康发展是及时雨的好政策。2011年，河南省也召开了全省化解公办高校债务风险工作会议，提出2012年年底努力将高校2009年以前的银行贷款余额减少23。采取“两条腿走路”的方针，即实行高校自筹和财政支持相结合的办法，截至2012年年底，全省高校债务由2009年的179。4亿元缩减至2012年年底的38。6亿元，高校债务规模下降了78。5%。

（三）明确主体，强化财政投资

高等教育作为非义务教育阶段，是一种准公共产品，教育投资是一种生产性投资，按照“成本分担”原则来发展高等教育，建立科学合理的高等教育成本分担制度和有效补充机制无可厚非，而且是高等教育投资体制改革的必然方向。学界在论述教育成本分担的公平性和合理性的同时，还提出了两个原则：收益原则和能力原则。收益原则是指根据教育产品带来的社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额。谁收益、谁承担，收益多、承担多。高等教育作为准公共产品，具有私人产品的特征，能够给受教育者个人和家庭带来文化、经济、社会乃至符号资本的增加和积累，这也是个人分担教育成本的理论基础。同时，高等教育还具有很大的外部社会收益，能够为经济社会发展提供人才支撑、智力支持、理论创新、舆论宣传等作用。因此社会也应该承担相应的责任。能力原则是指以各分担主体的能力（主要是经济能力）作为确定高等教育成本分担标准的依据，能力大者，多分担，能力小者，少分担。在经济发展的一定时期，整个社会的财力总量有限而且分布不均，所以，各分担主体的分担能力差异显著，并且存在着此增彼减的关系。

高等教育在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新方面具有的社会效益远大于受教育者个人获得的效益。政府作为受益者，承担发展高等教育的责任毫无异议，而且就当前政府、个人（或家庭）、社会企事业单位、社会团体等相关受益者的能力水平来看，政府无疑是最有力的。因此应该实行以政府财政投资为主的高等教育投资体制，在政府承担投入主体责任的前提下，鼓励社会各界投资高等教育，适当收取学费，多方筹措高等教育发展资金。西方国家政府拨款占高校经费投入的平均比例：美国公立院校为51%，日本国立大学为70%，英国大学为70%，德国大学为68。5%，法国教育部属院校为89。5%。[2]我国高校财政性拨款占高校经费投入的比例2008年为52。33%，河南省只占41。56%，与上述国家相比也是偏低的。在问卷调查和访谈中，多数受访者认为政府应该承担起高等教育投资的主要责任。问卷统计显示：66。4%的人认为高等教育投资的主体应该是国家。60。9%的人认为当前政府在高等教育方面的投资与高等教育事业发展的需求相比“很不充足”。从国外的经验和我国的实际需求来看，财政投资应该是高等教育投资的主体，必须进一步加大政府在高等教育方面的投资。

1。加大财政对高等教育的公共投入力度，进一步优化教育投入结构

要依法增加对高等教育的经费投入，并在初级教育、中等教育、高等教育三级教育结构中，明确对高等教育的投入比例。在财政性教育投资力度方面，应按照保证河南省高等教育事业快速、健康、持续发展的需要，明确政府的教育投资责任，使每年财政对高等教育的投资总量增长幅度不低于财政支出的增长幅度。在财政的高等教育投资方向上，应按照河南省高等教育事业发展的实际情况和区域经济社会发展的实际需要，调整支出结构，把财政的投资增量，重点投入到重点学科、重点实验室、重点学校和引进海内外高层次人才等方面，集中有限的投入，实现最大的教育效益，并通过集中投资的示范效应，引导高校的经费使用方向和方式，提高使用效益。

2。合理划分各级政府对高等教育的投资责任，形成政府间合理的投资分担机制

深化各级政府的高等教育公共投资体制改革，合理调整各级政府的教育事权和教育投资责任，在争取中央财政投资的基础上，加大省、市政府在高等教育发展中的公共投资比例，形成中央、省、市对高等教育财政投资的合理分担。

（四）科学分配，完善拨款模式

将有限的高等教育投资科学合理地进行分配，使其既体现公平又能发挥最大的使用效率，是保证高等教育投资有效性的价值标准，也是教育投资政策制定者、管理者、执行者始终面对的课题。

1。拨款模式的选择必须与财政收支、事业发展相适应

改革开放以来，河南省对高等教育投资拨款先后实行了统收统支，节余上交；经费包干，节余留用；基数加发展；综合定额加专项补助；零基预算等模式。除前两种模式外，后三种模式目前在全国有关省市中都在采用，河南省现在采取的是“基数加发展”的模式。

“基数加发展”模式。当高等教育事业发展速度高于经济和财政收入增长速度时，应优先选择这种模式。这种模式的优点：一是每年的经费基数不变，保证了学校的基本运转需要；二是符合国家要求逐年增加教育投资的基本要求，每年经费都有适度增长。不足之处：一是学校招生多少与经费不挂钩，影响了学校招生积极性；二是经费安排与学校事业发展变化不挂钩，不利于学校事业的发展。

“综合定额加专项补助”模式。当高等教育事业发展速度与经济和财政收入增长速度相当时，应优先选择这种模式。这种模式的优点：一是事业和经费同步增长，保证了教育事业发展的需要；二是学校招生多拨款就多，收费就多，加快了教育事业的发展；三是政府和学校可以集中力量重点投入，发挥专项资金的作用。不足之处：一是综合定额核定较为困难；二是专项经费使用学校之间的差别较大，评价不一。

“零基预算”模式。当高等教育事业发展速度低于经济和财政收入增长速度时，优先选择这种模式。这种模式的优点：一是财政支撑教育事业发展的能力较强；二是人员经费、公用经费分配均有定额标准，公开透明；三是学校和部门要提前考虑申报专项经费，增强了决策的科学性。不足之处：一是核定人员经费和公用经费定额工作量很大；二是学校每年经费增加额度不固定，提前安排支出有困难。

从上述分析可以看出，拨款模式的选择必须与当时的经济社会发展、财政收支增长、高教事业速度相适应，才能提高使用效益，增强有效性。

2。拨款模式的选择必须坚持“有所为有所不为”的原则

河南省改革开放以来高等教育发展的实践告诉我们，在高教事业发展的需求与经费投入的支撑之间，始终处于经费不足的矛盾中，只是各个发展阶段经费紧张的程度不同而已。在这样的状态下，将经费平均分配使用，各学校各学科都以平均的速度发展显然不能适应经济社会发展对高等教育事业的要求。因而在经费分配和拨款模式的选择上，必须坚持“有所为有所不为”的原则，才能提高经费使用的效率和政策执行的有效性。河南省在经费安排上，长期坚持“三重”原则，即对重点大学、重点学科、重点实验室，集中经费重点投入，已收到明显成效。郑州大学、河南大学经过长期重点投入，办学条件持续改善，办学质量稳定提高，2013年我国大学排名分别进入36位和66位；在重点学科建设方面，有一级学科国家重点学科1个；二级学科国家重点（培育）学科8个，一级学科省级重点学科259个；二级学科省级重点学科92个。在重点实验室建设方面，有国家重点实验室1个，国家重点实验室培育基地3个，国家工程实验室4个（含国家地方联合工程实验室），国家工程（技术）研究中心2个，教育部工程研究中心5个，教育部重点实验室11个。

3。拨款模式的选择必须引导学校为地方经济社会发展服务

经过长期的探索与努力，河南省在拨款模式的变革中，将引导学校为当地经济建设服务作为一项原则，在专业设置与调整中，在重点学科的凝练与扶持中，在重点实验室的建设与实施中，凡是能直接为当地经济社会发展服务的就尽快审批，重点支持，起到了很好的导向作用。高校为当地经济社会发展服务的能力进一步增强，美誉度进一步提高。地方政府、企业委托学校进行的科研项目越来越多，学校自身的创收能力也得到了增强。政府拨款的“酵母”作用得到发挥，政策的有效性得到提升。