第三节 中国的教育机会平等问题（第1页）

第三节中国的教育机会平等问题

受教育机会平等是一个现代观念，在中国古代连理想都不是，更不要说实践它了。当西方政府开始推行义务教育的时候，我国还在实行科举制度。1905年废科举兴学校，政府也未想到要在一定年龄的儿童中间普及一定年限的教育，20世纪的前半期，只有家庭富裕的儿童和青少年才有接受教育的机会，家庭经济背景在这个时期是决定受教育机会的主要因素。

1949年，中华人民共和国成立，中国历史翻开新的一页，许多新观念成为意识形态，许多新政策被制定和执行。受教育机会平等在当时的政治观和政策中也得到重新阐释，原来的家庭经济背景标准被家庭政治背景标准所取代，只有那些家庭政治背景符合一定标准的儿童，才有机会从初级学校进入更高一级学校学习。20世纪五六十年代，由于没有实行义务教育，从初级到更高一级学校学习需要通过一定的考试，在通过考试以后，学生的家庭政治背景成为一个需要考察的方面，一些人会因此而被拒绝进入高一级学校继续学习。“**”开始后，高等学校取消了入学考试，而采用“群众推荐、领导批准和学校复核相结合”的方式，在工人、贫下中农、解放军战士和青年干部中录取学生，这样就完全剥夺了一些人入学的机会。

1949年以后近30年间中国大陆的教育平等基本上是（无产）阶级内部的平等。20世纪70年代末，在邓小平领导下，我国开始实行改革开放政策，提出以经济建设为中心，其他方面的工作都要为这个中心服务，包括教育，对教育的要求是为经济建设提供人才和科学技术支持。这是20世纪最后20年中国教育改革的基本指导思想。

为了满足经济建设的需要，中国教育在这个时期获得了快速发展，教育规模扩大了，质量提高了，各级各类学校的工作也走上了正轨。教育发展一个方面的结果是受教育人数增加了，特别是1986年《中华人民共和国义务教育法》出台以后，普及义务教育成为各级政府及其教育行政部门的一项重要工作，至20世纪结束的时候，这项工作已经取得了重大进展，基础教育阶段的受教育机会问题已经基本解决了。[1]而且，在免除学费的基础上，政府逐步免除家庭经济困难学生的杂费和课本费，直至免除所有义务教育阶段学生的学费、杂费和课本费。在此基础上，一些经济发达，教育基础好的大城市，开始着手普及高中阶段教育。1999年，中央又决定扩大高等教育的招生规模，高中毕业生进入高等学校的机会越来越多。这些都为推动受教育机会平等创造了有利条件。

但与世界其他国家一样，我国的基础教育不仅在城乡之间，而且在地区之间、同一地区不同学校之间，都存在巨大差异。造成这些差异的主要原因，是地区之间的经济社会发展的差异和20世纪70年代末以来执行的教育政策。我国东、中、西部之间的教育资源投入，差距就非常明显（参看图3-2、图3-3）。

图3-2中国基础教育生均预算内教育事业费分省（自治区、直辖市）比较（2009年数据）

图3-3中国基础教育生均预算内公用经费分省（自治区、直辖市）比较（2009年数据）

2009年，普通小学生均预算内教育事业费，最高的上海市（生均13016。14元）是最低的河南省（生均1640。03元）的近8倍；在普通初中，最高的上海市（生均18224。25元）是最低的贵州省（生均2698。18）的近7倍；在普通高中，最高的上海市（生均16853。72元）是最低的湖北省（生均2192。67元）、河南省（生均2205。48元）、安徽省（生均2234。22元）和四川省（生均2247。42元）的7倍以上。而生均预算内公用经费在各地之间差异更大，普通小学生均预算内公用经费，最高的北京市（生均4722。87元）是最低的贵州省（生均439。49元）的10倍多；在普通初中，北京市（生均6352。23元）的这个数据也是贵州省（生均624。13元）的10倍多；而在普通高中，北京市（生均6994。58元）的这个数据竟是贵州省（生均369。67元）的近19倍！[2]即使考虑进物价和其他成本的差别，这样的差异也是非常大的。教育经费的差异会延伸至师资，以及其他教育资源，最终是教育质量的差异。

即使在同一地区、同一城市，不同学校之间教育资源的差别也是显著的，重点学校制度是造成这种差异的主要原因之一。20世纪70年代末，为了“尽快地培养出一批具有世界第一流水平的科学技术专家”，邓小平提出，集中人力、物力举办重点学校，把最好的教师和学生集中在重点学校，保证培养出一定数量的高水平人才，他讲到：“要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和重点大学。”[3]1978年1月，经国务院批准，教育部颁布了《关于办好一批重点中小学试行方案》。尽管重点学校制度在当时或许是必要的，但是，却无助于在适龄儿童之间实现受教育机会的平等。重点学校与普通学校比较起来，占有更多教育资源，政府教育投资向这些学校倾斜，它们的教育设施明显好于普通学校，这些学校也比普通学校更能吸引优秀的师资，所以，重点学校的教育质量明显好于普通学校。事实上，在许多地区，不能进入重点高中的学生几乎就没有机会进入高等学校，而要想考入重点高中，必须先进入重点初中，重点小学。进入新世纪，尽管政府希望在义务教育阶段，取消重点学校，平均各校的教育资源，但不同学校教育质量的差别是历史形成的，不是单凭政府的意愿就可以立即将普通学校的教育质量提高到原来的重点学校的水平，这使得学生家长们对教育质量高的重点学校仍然趋之若鹜。于是，特权出现了，一方面是权力的特权，另一方面是金钱（择校费）的特权。这样的状况，既无平等的教育，也无平等的机会，而且不断制造“马太效应”，使质量高的重点学校获得更多的教育资源，质量相对较低的普通学校缺少提高教育质量必需的资源。

各校之间质量和水平的差异是一个不争的事实，既然无法立即将普通学校的教育质量提高到重点学校的水平，当然也不可能将重点学校的教育质量降到普通学校的水平，择校费实在是一个无奈的选择。鉴于重点学校的教育资源主要来源于政府，这些学校收取的择校费应当作为国有财产的收益，而不是学校员工的收入，政府应当将这部分资金纳入财政预算。当然，相信大部分会返还给学校，但在保护这些学校提高教育质量的积极性的前提下，应适当减少择校费之外的财政拨款，增加普通学校的财政拨款，为这些学校提高教育质量创造条件。

基础教育质量的差异，对接受高等教育机会平等，有很大的影响。接受高等教育机会平等，一般的原则是高等教育机构按照同一标准录取学生。联合国大会1966年12月通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1976年1月3日生效）第13条第2款规定：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放。”1998年10月，联合国教科文组织在巴黎召开的世界高等教育会议（我国教育部部长率团参加了这次会议）通过的纲领性文件《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》写道：“能否被高等院校录取应根据那些想接受高等教育的人的成绩、能力、努力程度、锲而不舍和献身的精神。”但我国的东、中、西部的教育资源投入差异如此之大，相同地区，甚至相同城市中的不同学校之间，教育资源的投入，以及作为其结果的教育质量的差异，也是非常之大。在这种情况下，用同一个标准衡量所有的高等教育申请者，确定入选者，在教育学上有充分的理由，但从平等方面看，还是有瑕疵的。

然而，按照我国高等教育录取机制，并不是按照相同标准录取学生。这种并不完全符合教育学原则的做法，本来应通过提高基础教育条件好的地区考生的录取分数，而消除高等学校招生在平等方面的瑕疵，而实际情况是那些基础教育条件好的地区考生的录取标准反而比较低，将原来的瑕疵放大成了污点。[4]这是叠加在一起的双重不平等！[5]

造成这种情况的根本原因，是东部地区的经济社会发展水平高，不仅有更多的钱投入基础教育，也有更多的钱投入高等教育。这些地区高校数量多，质量高，而且在本地区招生人数多。

现行的分省（区、市）招生制度是造成这种不平等的直接原因。各高校（包括教育部直属高校）在各省（区、市）招生的人数，没有按照一定的原则确定计算规则，各校在确定招生省份和各省招生名额时，有一定程度的随意性，但通常是各种力量博弈的结果。上海市所属高校，由于主要由上海财政资助，按本市的要求，主要招收本市考生；在上海的教育部所属高校，由于多采用教育部与上海市共建的方式，得到上海市的财政支持，在分配招生名额时，教育部和这些高校也不得不对上海市给予特别倾斜。其他经济和高等教育发达地区的情况，大致如此。2010年，北京大学在北京市计划录取数占计划招生总数的18。8%，清华大学这个数据是15。9%，复旦大学在上海市计划录取数占计划招生总数的31。3%，而浙江大学在浙江省计划录取数更是占计划招生总数的59。2%，相比之下，中国科学技术大学在安徽的招生比例较低，为11。7%。见表3-2。

表3-25所教育部直属重点大学本科招生名额在各省（自治区、直辖市）分配（2010年数据）

数据来源：5校在各地区的招生名额，来自各校的招生网站，其中北京大学的数据中，未包括医学部的招生数和西藏班、新疆班各4个名额；清华大学的数据中，未包括美术学院招生数据。各校数据中未包括自主招生、特长生等招生数据。各地区考生数来自相关网站。

说明：事实上，教育部直属各重点高校，在所在省（自治区、直辖市）分配的招生名额，都会比较多，所以，本表格既不反映各地区考生的实际录取率，也不反映各地考生考取重点院校的实际比例。比如，2008年，北京高考报名人数为10。4万人，全国500多所高校计划在京招生7。7万人，录取率为74%，这个比率显然比其他很多地区高很多。而在名牌高校方面，天津除南开大学之外，还有天津大学，湖北有武汉大学和华中科技大学，湖南有湖南大学和中南大学，江苏有南京大学，广东有中山大学，吉林有吉林大学，陕西有西安交通大学和西北工业大学，安徽有中国科技大学，黑龙江有哈尔滨工业大学，福建有厦门大学，北京除北大、清华之外，还有中国人民大学、北京师范大学等，上海除复旦大学之外，还有上海交通大学、同济大学、华东师范大学等，都是很好的学校，使其所在省、市考生受益。但是，像河南、河北、江西、广西、贵州、云南等省、区，本地区既无名牌高校，区外的名牌高校在本区录取名额又比较少，对考生显然很不公平。教育部之所以默认这种做法，除了其权力和政治影响力不足以改变现实之外，也希望借此发挥地方政府投入教育的积极性，以弥补中央教育财政的不足。不能说这种做法完全没有合理性，但它确实造成了各地区之间青年接受高等教育机会严重不平等，而宪法学家指出这种做法违宪[6]。这种做法造成的结果是，东部经济和高等教育发达地区由于招生人数多，考生有更多机会上大学，上好大学，总体录取标准偏低；西部不发达地区由于基础教育质量低，录取标准也总体偏低；中部那些人口较多而经济和高等教育都不很发达的地区，则高考竞争异常激烈，录取标准也相对较高。从“高考移民”的流向，可以清晰地看到各地大学录取标准的差异。各种力量的博弈，损害的是人口多而经济不发达地区的青年的利益。

在基础教育资源和质量存在巨大差异的情况下，最符合平等原则的方案，不是以单一标准在全国各地录取学生，这对基础教育资源紧缺、质量水平低地区的考生不公平；而是保证各地有相同的录取率，即按每个地区适龄青年的人数，确定各类学校在每个地区招生的人数，比如，上海18—19岁的青年10万人，河南这个年龄段的青年100万人，西藏5万人，现在三地区共有46万招生名额，那么，上海应分得46÷115×10=4（万），河南分得46÷115×100=40（万），西藏分得46÷115×5=2（万）。[7]可以想见，如果各高校（哪怕只是教育部所属高校）这样分配招生名额，结果肯定是基础教育质量高的地区录取分数高，基础教育质量低的地区录取分数低。这符合“补偿原则”。

但是，这个方案既不现实，其恰当性也令人怀疑。说这个方案不现实，是因为其所面临的政治阻力可想而知。发达地区肯定会极力反对这个方案，教育部也未必赞成这样的方案；即使教育部想赞成，发达地区财大气粗和有巨大政治影响力的地方政府也能令其就范。“一个复杂的、能够自我保护的社会和经济阶层可以系统而有条理地将这些特权授予那些拥有优势的人”。[8]

这个方案的恰当性在两方面可能受到质疑：第一，可能有人争辩，以差异巨大的标准录取学生有违平等原则，而平等意味着按照相同的标准录取学生。第二，这在教育学上是不合理的。两种质疑都很有说服力，但两者是有联系的。教育学上的合理性，意味着招收最有培养潜力、将来能为社会做出最大贡献的青年入学，而除了对所有考生使用相同标准，没有其他办法可以做到这一点。

从这个角度看，问题就简单了很多。像《经济、社会和文化权利国际公约》和世界高等教育会议所倡导的那样，按照同一标准录取学生，是符合教育学原则的，而且，在平等上，尽管有瑕疵，也并非完全没有合理性。现在看来，这应该成为大学录取学生的最重要原则。我国大学招生并未遵循这个原则，主要障碍是现行的分省（区、市）招生制度。公立大学（尤其是教育部所属大学）分省（区、市）招生显然既有违于平等原则（它们应该平等地对待所有考生），也有违于教育学原则（分区确定招生名额会使一些区内成绩较低的考生挤掉另一些区域内成绩较高的考生）。