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阅读与思考

一、案件请示制度

2011年最高人民法院发布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确了四类第一审案件上级法院可以提级审理：重大、疑难、复杂案件；新类型案件；具有普遍法律适用意义的案件；有管辖权的人民法院不宜行使审判权的案件。《意见》中并没有对案件请示制度本身作出规范和限制，而是以“提审”的方式完善上级法院对下级法院审判工作的监督程序。提级审理是对案件请示制度的诉讼化改造，通过诉讼化改造一是可以变相取消案件请示；二是科学定位上下级法院的职能。然而也有人表示规范上下级法院关系的改革举措，虽然在一定程度上纠正了上下级法院之间的非正常关系，但仍没有触及核心问题。“该文件试图以疑难和新类型案件的送审和提审制度代替上下级的内部请示制度，用以维护审级独立，但没有明文禁止下级请示上级的做法，导致案件内部请示状况没有明显改变。”[1]案件请示制度的诉讼化改造在一定程度上符合现代法治的发展方向，通过合理的制度设计循序渐进地规范审判程序。但目前学界主张取消案件请示制度的观点在理论界趋于主流，针对案件请示制度的存废问题在学界存在着激烈的争论。

案件请示制度产生之初是为了自下而上地寻求疑难案件的解决，在实践中这一制度被广泛使用，一方面，由于法官自身素质不够、法律存在滞后性，法院在审理案件时必然会面临各种新颖案件，为了保证案件的审判质量，下级法院便会通过请示制度向上级法院寻求帮助；另一方面，由于目前上下级法院的关系行政化，法官判决案件并没有完全唯法是从，反而长官的指示更具有权威性。

（一）案件请示制度的作用

（1）弥补法律规范缺陷。由于法律的抽象性、稳定性、滞后性等特点，在具体的案件审理中，往往会遇到无法直接适用法律的复杂案件。实践中，下级法院通过请示的方式来确定具体法律的适用，弥补法律的不足。

（2）提高案件审判质量。目前我国法官的水平参差不齐，上级法官的素质通常高于下级法院，当下级法院的法官遇到疑难案件时，通过向上级请示的方式来解决问题，理论上也提高了办案质量。

（3）统一法律适用。在我国，法律的解释权属于最高人民法院，因此法院在审理具体案件不知如何适用法律时，只能向上级请示，上级法院发布案例通报，以通报的方式指导法律的统一适用，尤其是最高人民法院的批复在统一法律适用方面发挥着重要的作用。

（4）抵抗外部干涉，实现个案公正。法院在实际审理案件时常常会受到外界的干扰，包括来自党政机关的压力以及社会舆论的干扰，这导致司法机关不能独立办案，也很容易造成不公的审判。当法院向上级请示汇报案件，获得的结论往往更具有说服力和权威性，这在一定程度上可以抵抗外部压力，实现个案的公正。

（二）案件请示制度的弊端

（1）导致诉讼效率低下。案件请示制度在法律中并没有明文规定，对于被请示的案件也没有规定确定的期限，因此审理案件时使用请示制度很容易导致审理超过期限，使诉讼效率得不到保证，“迟来的正义非正义”，这对于维护当事人权利、实现正义产生了负面的作用。

（2）成为法官逃避责任的通道，降低法官的责任心。案件请示制度的初衷是解决事实上和法律上难办的案件，保证案件的审理质量。但是随着法官专业能力的提升，对于很多案件一审法院的法官有能力自己解决而不需要请示上级，然而事实上目前我国法院向上级请示案件的情况非常普遍，甚至有的并非是重大、疑难、复杂案件。原因在于这一制度的适用目的早已背离了当初设立的初衷，已经成为法官转移责任、规避风险的途径。

（3）造成下级法院的依赖性，不利于司法人员整体素质的提高。请示制度的存在，使得一审法院的法官们在审理案件时，没有后顾之忧，从而容易产生懈怠的心理。在遇到复杂、疑难案件时，请示上级定案会造成法官缺乏钻研业务知识的动力和压力，最终不利于法官整体素质的提高。

（4）损害司法权威与公正。案件请示制度是非诉讼程序，在操作过程中没有具体的制度规范，一旦出现违法行为很难追究责任，在这种情况下，就给予了司法人员办案的随意性，也为个别法官徇私枉法提供了漏洞，有损司法的权威与公正。

（5）请示制度有损当事人的利益，变相剥夺了当事人的上诉权。一审法院向上级法院请示汇报，二审法院了解案件并最终给予答复，案件裁定后，一旦当事人进行上诉，二审法院很难对一审判决作出改变，使得上级法官的纠错功能流于形式，当事人失去了救济的机会。

（三）案件请示制度的争议

这一制度作为我国法院审判工作的惯例，在审判实践中被广泛运用，但其本身违背了司法原则和规律，引起了很多争议。

改造者认为，案件请示制度有其政治意义，建立案件请示制度是贯彻民主集中制、加强党的领导的基本方法，为党的中心工作服务一直是各级国家机关的基本任务，通过向上级请示或报告，以便取得中央经常的、直接的领导。此外对于解决难办案件发挥着很重要的作用。在普通法系，法官在面临疑难案件时，可以通过“法官造法”的方式，填补法律的空白，正如本杰明·卡多佐说，“在宪法和制定法都沉默时，我们才踏上了这块神秘的土地，这时，法官必须从普通法中寻找适合案件的规则。”[2]但是在我国司法实践中并没有这一制度，法官没有足够的自由裁量权，在遇到疑难案件时向上级寻求帮助便成了提高审判质量的一种途径。孔祥俊认为，鉴于我国实行二审终审、整体司法水平尚处于发展之中及地域广阔的司法特点，可以借鉴欧盟预先裁决制度，将内部请示制度改造为具有我国特色的法律问题预先裁决制度。

废除者认为，案件请示制度不符合现在的实践需要，其所暴露的诸多弊端不利于司法发展。贺卫方教授说，“这一制度违反了不同级别法院各自独立审判的原则，同时也是对当事人通过上诉而质疑初审法院判决权利的侵犯，法院在其管理过程中违背法律规定，违反法律程序，即使可以在某些个案中实现实质的公平，但是，整个司法制度却要为此付出极大的代价。”[3]案件请示制度的废除是大势所趋，一些学者主张推行有限的三审终审制、建立案例指导制度、实行科学的错案追究制等途径来解决请示制度现在所面临的困境，这些制度的有效实行一方面可以遏制请示制度的产生源头；另一方面可以代替请示制度的某些作用。

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