一引言 从小政府向大政府转变的国家（第1页）
一、引言：从小政府向大政府转变的国家
现在不少人研究中国史，喜欢说国家如何向基层渗透，甚至研究古代史的也这样说。其实在治理层面，国家不在基层，且也无意进抵基层（即缺乏向基层扩张的意愿和动力），是很长时间里的常态。国家真正涉入基层的治理，应是20世纪北伐之后的事了。
传统中国政治讲究社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。至少在理想型的层面，传统政治基本是一个不特别主张政府“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。[1]
与“小政府”对应的，是某种程度上的“大民间”或“大社会”。实际上，小政府模式是因应秦汉以后大一统的局面而逐渐形成的。先秦各国的范围不大，“国家”的治理可以直达基层；大一统之后，这样的治理方式已不能适应新的统治空间，于是今日所谓基层社会的管理，就成了一个重要的新问题。秦汉时的乡里已相当弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。隋代废乡官和唐代打压世家大族，进一步凸显了基层社会的重要。到宋代，以前乡官负责的事务都转移到民间，不仅礼下庶人，以公产为经济基础的各类会社承担了实际的整合动员功能。
可以说，小政府的充分落实或成熟，是在唐宋以后。相对独立的基层社会的成功构建，使一种特殊的治理模式，即官绅“共治”成为可能。从京师到各地，历代朝廷大体都把权、责层层释放，越到下面越放松。且权、责不仅是分到州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。在官绅的共治中，实际的作为主要在绅的一方。
由于政府“作为”方面的要求不高，政府的管理成本较低，资源需求不多，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。中国这样具有“士治”风采的小政府模式，使“国家”似也带有士人的意味，即国可以无恒产，各级政府都不以府库充盈为目标（若以此著称，便可能被视为苛政），而藏富于民，民富则国安。[2]
直到19世纪末年，清廷基本维持着上述小政府大民间的模式。不过，任何轻徭薄赋的“小政府”，都是资源匮乏的政府，很难应付较大的突发事件。这一政治模式的根本缺点，就是最怕“天下有事”。一个府库并不充盈的政府，就连应付天灾都感乏力，遑论对外作战；一旦遇到外患，便常显捉襟见肘之窘境。
而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。在很大程度上，不是一国是否进入“世界”的问题，而是“世界”不容你留在外面。本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。但外无强敌威胁、内能安居乐业，也是“天下归仁”所必需的物质基础。晚清的困窘在于，外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使得“富国强兵”成为政府不可回避的责任。故近代中国的寻求富强，更多是一种被动的选择。
清廷那时面临一个非常棘手的问题：中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，用传统的术语说，为了“退虏”，先要“送穷”，才可能实现“富强”。现实已不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变；为了不在对外竞争中落败，就只能向傅斯年所谓“近代国家”的模式靠拢。[3]
清季的一个根本变化，就是朝野都开始疏离于小政府的传统思路。面临退虏送穷时务的“国家”，不得不从无作为向有作为转化，始或扮演提倡、督促和推动的角色，继而就必须是政府自己作为（而不能仅是引导），且当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要政府作为。这样的“近代国家”政治观念，与“不扰民”的小政府政治哲学根本对立，几乎没有妥协的余地。
而且，对各级政府而言，新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说，“各省所入，其支销皆已前定，而未有一省入能敷出者”。[4]各省如此，中央亦然。那时很多人说，中国财政紊乱，是因为没有外国那样的预算制。但中国此前的财政收支，大体还是在不作为的基础上以出量入，再量入为出。开始引入预算的一个附带效果，却是使督抚们更清楚地认识到“财政困难”的严重程度。江苏巡抚程德全就发现：“一经预算，不但按年出入所亏甚多，即按月所亏者亦不少。寅食卯粮，将何以济？”[5]
这的确是个实际的问题，小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当年新政的举措，可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。要举办各种新事业，就只能“筹款”。那时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。中国一直是个农业社会，政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累，仅靠农业税入，很难应对大型的公共支出；若税收往非农业方向大幅度发展，意味着社会结构的大变，必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。[6]
以后见之明的眼光看，晚清政府增加财政收入的努力，还是颇见成效的。国家岁入（中央和各省政府收入）大致从鸦片战争后的四千万两，到甲午战争后的八千万两，再到辛亥年的约三万万两，其中大部分来自非农业税收。[7]按照盛宣怀的想象，中国只要参酌日本的“理财之法，尽力于农矿工商，不必过于苛刻，富强可立而待”。[8]然而除商业外，各类非农业的开发都颇需时日（尤其当时关税不能自主，在中外经济竞争中也难以保护本国实业）。被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题（详另文）。
那时朝野的一个共识，即中国因为“专制”导致民信不足，故不能像外国一样征收大量赋税还无民怨。如果能实行立宪，推行公开的预算决算制，采用正确的理财之法，便可大获进项，一举扭转局面。这是从一般读书人到梁启超这样的菁英共同分享的观念。梁氏就认为，“苟能遵财政学之公例，以理一国之财，则自有许多新税源，可以绝不厉民，而增国帑数倍之收入”。他自己曾拟出一个《中国改革财政私案》，号称若能据此“将财政机关从根本以改革之”，则施行之后，“每年得十万万元之收入，殊非难事”。[9]
唯梁氏虽号称“绝不厉民”，他所谓“新税源”，仍更多指向民间现有之款。当年物质层面的社会能力到底有多大，还可以进一步考察。那时中国税收确实不算重，即使加上清季新增的各种临时捐税，与后来或与外国比较，绝对值也不一定很高。[10]但数字现实是一事，心理承受能力又是一事。不论当时民间是否有这么多钱，即使有，对从前不怎么出钱的人来说，新增部分数量如此大、种类如此多，已经特别“沉重”了。[11]若猛增以倍数计的税收，百姓尚可接受，还不致“铤而走险”，确实需要非常丰富的想象力。
可以说，清季民间尚有余财不假，却也不是无尽的活水，可以源源不断。盖不论社会的物质潜能有多大，都是一个常数，不可能取之不尽、用之不竭。在上无拨款的大背景下，新政举措的主要开支，实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度各不一样：趋新者可能勇于任事，守旧者或无意与民争利，有的人因官场积习而出以敷衍，也有人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。随着各项新政频繁而至，各级官员或被迫敷衍，或设法规避，同时也不得不进一步开掘既存的社会资源。
[1]本节的概述较多采用了拙文《革命的形成：清季十年的转折（上）》（载《近代史研究》2012年3期）中的论述，谨此说明。
[2]《论语·颜渊》所谓“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”是这一理念的早期表述。用梁启超后来的话说，即“民无恒产则国不可理”。梁启超：《西政丛书叙》（1897年），见《饮冰室合集·文集之二》，62页。
[3]傅斯年：《中国民族革命史》，未刊手稿，原件藏台北“中研院”史语所傅斯年档。
[4]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》（1910年2月），见丁文江、赵丰田：《梁启超年谱长编》，504页，上海，上海人民出版社，1983（文字已据《近代十大家尺牍》核改）。
[5]程德全：《到苏接篆后上亲贵及政府书》（1910年），扬州师范学院历史系编：《辛亥革命江苏地区史料》，19页，南京，江苏人民出版社，1961。
[6]大量的非农业税收，或意味着已存在一个庞大的非农业经济体。经济比例在短期内发生如此巨大的改变，在多大程度上冲击了社会民生，非常值得探讨。不过，清季丁粮以外税收的增添，至少在一些地方，有相当部分是出于征收方式的改变。如四川因设立经征局，改变原来由地方官“委托”民间包收的方式，结果仅契税就增至三倍多。参见《督宪（四川总督赵尔巽）奏创办经征酌保出力各员折》，载《广益丛报》第8年第6期（1910年4月29日），“章疏”页1a-2a。此材料承四川大学历史系刘熠同学提示。
[7]资政院：《会奏议决试办宣统三年岁入岁出总预算案请旨裁夺折》，载《申报》1911年2月14日，2张2版；JeahalandR。BinWong，BeforeandBeyeiigeindEure，Mass。:HarvardUyPress，2011，pp。201-202。
[8]邮传部右侍郎盛宣怀：《奏陈画一币制办法折》，载《东方杂志》第6年第6期（1909年6月），31页。
[9]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，见《梁启超年谱长编》，506页。
[10]痛斥苛捐杂税的梁启超也承认，“以各国租税所入与吾相较，则吾民之负担似不得云重”。梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，见《梁启超年谱长编》，505页。
[11]前引赵尔巽的奏折强调了新设经征局的绩效，但在次年保路运动期间，捣毁经征局成为四川各地民众相当普遍的举动，非常能说明民间对此新举措的感受。