第二节 专论02（第3页）

通过战争吞并别国的土地，这是县、郡和行省产生的重要途径。县、郡和行省的出现，是战争兼并的产物，是邦对外扩张的结果，这是两者的相似之处。

此外，县产生途径还有：①贵族的封邑转化为县；②开辟荒地为县；③并新的聚落为县；④通过改革置县。而罗马也有附属国国王死后将其国作为遗产赠给罗马，建为行省。

不难看出，县、郡及行省都起于边区，都是为了军事目的而设立，但郡、县不仅设在被征服地区，非征服地也设郡、县，从边区到内地逐渐展开，而行省只限于意大利以外被征服地区。

（3）形成过程的异同

总的说来，郡县制或行省制的发生、发展及形成过程是邦的自我发展与自我否定过程，即是小邦向帝国的发展过程。但是，情况毕竟有所不同，郡县化过程是武力统一的过程，行省化过程则是简单的武力征服过程。

对中国来说，郡县制是作为封建制的对立物而产生的，它是封建制走向反面的必然结果，是先秦历史发展的必然选择。与古代西方相比，中国古代社会有一个非常突出的特征，即实行分封制。分封制下，周天子除王畿附近的土地和人民由自己直接统治外，其他土地和人民都分封给诸侯，诸侯再分给卿大夫等各级大小贵族，他们在自己的封地拥有主权和土地所有权，拥有一定的政治经济实力。西周分封诸侯是当时的历史条件形成的，意在“以藩屏周”。平王东迁以后，周天子作为“大宗”和最高统治者的地位已经名存实亡，但被分封制培植起来的诸侯和卿大夫势力则兴起。到了春秋中后期，各诸侯国内国君与卿大夫之间的权力争夺剧烈，司马迁说：“春秋之中，弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者，不可胜数。”[106]在另一方面，各诸侯国之间兼并战争频繁。正是在这种政治条件下，作为宗法分封制度的直接对立物和邦扩展产物的郡县制产生，并成为加强君权，对社会进行有效控制的重要方式。[107]到战国时期，战国七雄都已不同程度地建立了郡县，并且都力图在不断兼并战争中战胜他国，最后秦统一六国，“海内为郡县，法令由一统”[108]。郡县制成为全国基本的行政体制。这样，我们看到，按照郡县制自身特性的规定，它的产生及形成是与国家政权的集中和国家领土范围的扩大，即与帝国形成的历史过程相适应，是走向统一的过程，是春秋战国历史发展的自然的产物，是建立中央集权制统一帝国的客观基础。

而对罗马来说，情形则不同。行省制的出现，是罗马征服地中海地区的直接结果，目的主要是军事性的和经济性的。地中海地区各国被罗马用武力强行纳入罗马帝国，缺乏统一的经济基础和文化基础，只是一个暂时的军事联合，而且罗马灭国建省时触及被灭国（地区）内部结构的程度很浅，缺乏对被占领地区进行改造这一阶段。由此，产生了行省制的两个重要特点，就是罗马的行省及其人民与罗马及其人民的地位的不平等，行省里长期保存着先前城邦制度的残余。（关于这两点，下节将进一步讨论）。行省制主要就是借助征服这种形式而形成的。

从总体上讲，古代中国郡县制的形成过程大致有两条线：一方面是郡县制逐渐排挤宗法分封制，在两者相对抗中，此消彼长的过程；一方面是郡县制本身不断健全发展的过程，这是同一过程的两个方面，反映古代中国郡县制形成发展的特殊性。关于郡县制逐渐否定排挤分封制的过程，主要表现为：（1）早期郡县没有完全摆脱宗法分封制的羁绊，郡县与分封并存；（2）汉初又实行诸侯封国制和郡县制并行的制度；（3）汉武帝时基本上解决了诸侯王问题，郡县制最终否定分封制。关于郡县制本身不断完善过程，主要表现在：（1）郡县内族的结合（氏族血缘组织）的逐渐崩溃（缘于战国的人口流动）；（2）贵族政治的破坏，官僚制逐渐代替世族世官制；（3）到战国时期，原先的国野区分消失，即解决两者之间不平等关系问题，郡县逐渐变成地方政权；（4）专制性的君权增长，中央与郡县关系上下相通，君主直接统治方式的实现；（5）郡县以下的乡里保甲组织逐渐确立，使官府统治的社会化在乡里社区范围内得以实现。根据这两条线，古代中国郡县制的形成过程大致可分为三个不同阶段，就是春秋、战国、秦统一至汉武帝时期，这是同一事物发展过程的不同阶段，可以代表郡县制逐步形成的一般过程，反映了制约和影响郡县制形成的主要原因在于古代国家结构形态的变化，说明郡县制的形成是和统一密切相关的。

春秋时的县制由西周演变而来，起源于邦的模式，二者有着直接的继承关系，尚未最终割断旧传统的脐带（保持国野之制、世族世官制、分封制），但性质、结构已与前明显不同，所以，春秋时期的县制具有未变和有变两个方面。前者表现为：（1）最初，只是吞并占领，县内族的结合没有被打破（灭国而能恢复，即是明证）；（2）多设在边境地区，起军事重镇的作用（如楚县）；（3）县的长官一般由强大的世族担任；（4）保留着分封制的残余，有的县成了功臣、贵族的赏田或采邑；（5）本邦和由征服而来的地区的区别，即不平等关系，尚未完全消失。后者表现为：（1）随着县制的发展，国和野的区分开始逐渐消失（这表明邦的基础结构在逐渐消融）；（2）随着县制的发展，君权逐渐强大起来；（3）到春秋后期，卿大夫采邑改造成县，一些小邑并成县，县扩展到内地，性质发生变化。

秦统一至汉武帝时期为古代中国郡县制形成过程的第三阶段。这一时期，统一帝国形成，专制皇权确立；经过汉初郡县与封国的较量，到汉武帝时，郡县制排挤了封国制，趋于定型，真正实现了中央集权制下的中国统一。

行省制的演变也受古代国家结构形态变化的制约和影响，共和时期和帝制（元首制）时期不尽相同。一方面行省数在增加，另一方面行省管理制度也在变化（行省最初只是一个军区，从军区发展到成熟的行省管理系统是一个长期而缓慢的过程）。但是，总的看来，前后变化不像中国那么清晰、那么大。

（4）作用的比较

郡县制与行省制的出现，造成了邦的解体及帝国的建立，这是两者的相似之处。但是，具体表现又不尽相同，可以说是殊途同归。前者主要表现为彻底摧毁了旧贵族赖以抗衡王权的物质基础，为自上而下贯彻中央集权统治扫清了道路，是直接统治权的延伸。后者主要表现为被动地成为军阀利用的工具，使罗马的共和政体向军事独裁过渡。

关于郡县制对邦的体制起否定作用问题，刘家和先生有过深入探讨。[109]郡县对邦的否定，这可以从两方面来分析：第一，造成邦的基础结构即国野区分逐渐消失；第二，造成君权逐渐巩固强大起来，这主要表现为：限制和削弱君权的力量逐渐消失（上古时代，由于氏族传统的影响，贵族阶层比较强大，能与王权抗衡，这是一个普遍现象。郡县的兴起，则造成贵族、国人的力量削弱），支持和实行专制君权统治的工具逐渐建立（君主集权的进一步发展，要通过推行郡县制来实现）。战国时期，七雄的君主们逐渐取得了专制性的君权，并且都力图在不断兼并战争中战胜他国，结果，公元前221年，由秦统一六国。之后，郡县制作为巩固统一帝国的一项重大措施，在全国范围内推行。

关于行省制对邦的体制起否定作用，也可以从两方面来看：第一，通过对外战争，罗马由一蕞尔小邦变为跨多区域的帝国，共和末期行省管理存在的种种弊端表明共和政体已不适应当时社会发展，提出了改变体制（即实行专制独裁）的要求；第二，行省使一些人得到机会来和军队取得更密切的联系，造成军阀的出现，并成为军阀利用的工具，为体制的改变（实行军事独裁）提供了可能。这主要表现为：到罗马共和末期，金钱决定了一切，军队决定了一切，而行省则提供获得金钱和军事实力的可能。于是，出现军阀，又反过来，影响城邦，通过内战，推翻共和，建立帝制，罗马从共和国变成了君主独裁的帝国。

（1）对待邦的残余的态度各异

在罗马帝国的行省里有城市自治制度，这可说是先前城邦制度的残余；汉初实行郡国并行制，即在郡县以外封了一些王国和侯国，这也可说是先前分封制度的残余。但是，情况毕竟有所不同。在罗马，邦的残余一直存在，城市自治制度长期保存，并成为帝国的基本社会组织结构，罗马通过利用城市制度实现它对行省居民的统治；在中国，邦的残余问题很快就解决了，汉帝国内的封国不断受到限制、否定，不久就名存实亡，而且在思想上也明确认识到分封不行了。因此，可以说，在如何解决邦的问题上，中国不论在实践上还是在思想上都较罗马有突破。[110]

罗马行省的建立是武力征服的结果，因此，被征服地区旧的组织没有被打破，在罗马帝国的行省里保存着邦的残余，其表现之一便是城市自治制度。我们说城市自治制度是先前城邦制度的残余，是指：一方面它保留着旧的组织，内部结构没有被打破，作为古代社会的主要结构单位继续存在着（实际是罗马统治下的城邦），另一方面它已失去政治上的独立（没有外交权），已丧失了进行战争的军事能力（没有军事权），是在最终从属罗马的条件下，享有对地方问题的自治权。因此，已不是独立的城邦，而只是原先城邦制的残余。

任何一种政治制度和文化观念，都是历史的产物，因此，它不可能完全抛弃历史传统，而只能凭借传统的形式，在历史传统的基础上进行创造。那么，罗马为什么在行省里长期保存城市制度呢？这可以从以下几方面来解释：首先，历史的传统没有提供其他可能的选择。罗马帝国本身是从城邦共和国发展而来的，它又是希腊文明的继承者，罗马统治只能从自己的历史传统中以及希腊城邦史中，寻求治国的经验。历史的传统，往往是解决现实问题的资料库。西方文明发展所决定的罗马没有一竿子插到底的传统，希腊人所能提供的也只是殖民的办法，而殖民地实质是城邦的搬家或分家，对母邦来说，殖民地是独立的。罗马很早就有对立的文明，承认文明本身是多元性的。因此，罗马人把在行省中建立殖民地、自治市看作是理所当然的。其次，客观现实也使罗马人没有更多的选择余地。一方面，行省的建立是对外征服的结果，所有这些行省的居民在种族、语言文化及文明程度上差异很大，在东方，是希腊人及希腊化的城市居民，而欧洲内陆山区则存在落后的氏族部落制度，文明程度及民族、语言、文化的差异给统治者带来统治上的复杂性，面对复杂的民族、参差的文化，由当地上层人物实行城市自治，使其与帝国结为一体，是现实唯一明智的办法。另一方面，被派到行省的罗马官吏数量小，缺乏大规模的官僚机构，不足以维持帝国对行省的统治。因此，帝国中央政府需要一个联系中央与地方的中介，通过它，以实现对行省居民的统治，这一中介就由帝国行省中的城市来承担，城市成为罗马统治的基础。这样，邦的残余就一直存在下来。

真正的从思想上认识到分封与郡县的矛盾，认识到分封制度不行了，是西汉的贾谊。贾谊上疏皇帝，认为诸侯王谋反叛乱，乃是“形势使然”，是个制度问题。朝廷不管怎样用“深思厚德”、姑息忍让，既没有阻止异姓王的叛乱，也没有填满同姓王的欲壑而使其不反。“厚其力、重其权”，只能“使有骄心”。[117]可见，诸侯王的叛乱与否并不在于朝廷对他们的“恩德”的厚薄，以及与他们关系的亲疏，原因在于王国势力太大，诸侯王“势足以专制，行足以行逆”，[118]谋反是意料中事。贾谊清楚地看到了这点，主张建立郡县制的中央集权政治，认为“欲天下之治安，天子之无忧，莫如众建诸侯而少其力。力少则易使以义，国小则无邪心”[119]。这样，才能使“海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不制从，诸侯之君不敢有异心，辐凑并进而归命天子”[120]。

其次，在实践上逐渐采取措施，削弱分封制度的残余，使汉初曾分封的王国不久就名存实亡，徒拥虚号，就本质而言，实为郡县制。汉初出于政治需要，一改秦制，采用“封建”与郡县并存的混合制度，即在郡县以外封了一些王国和侯国，这可以说是先前分封制度的残余。汉初诸侯的特殊地位维持了半个世纪，景帝平定吴楚七国之乱以后，特别至汉武帝时，诸侯特权被剥夺，王国等同汉郡，侯国亦分属所在郡管辖，也就是说，郡与王国是名异而实同，邦的残余问题终于解决了。汉初王国问题的产生不是偶然的，它是个历史问题，它的解决也有一个历史过程。秦楚之际，诸侯并起，刘邦为争取力量战胜项羽，曾把掌握重兵的将领分封为王，史称“异姓王”。当项羽瓦解，汉王朝建立以后，高帝刘邦遂不得不承认既成的事实，于公元前202年（汉高帝五年）正式分封异姓功臣七人为王，有韩王信、赵王张耳、淮南王黥（英）布、楚王韩信、梁王彭越、燕王臧荼（高帝五年九月为卢绾所代）、长沙王吴芮。七异姓王国的封域占去汉疆域的一半，“多者百余城，少者乃至三四十县”。[121]拥兵自重，专制一方。十分明显，这与专制皇权直接矛盾。于是，高帝六年（前201年）起，采用各种办法，开始逐个消灭异姓王，最后，只保留比较偏僻而弱小的长沙王。由于刘邦错误地认为秦王朝速亡的原因在于没有同姓王国以拱卫中央政权，加之当时汉朝建立不久，有必要加强对某些有强大旧势力的地方的控制，因此，刘邦在消灭异姓王的同时，大封同姓王，企图利用血缘宗法关系来加强统治，以确保刘家天下。《汉书·王陵传》载：高祖且“刑白马而盟，曰：非刘氏而王者，天下共击之”。到高帝十二年（前195年）“高祖子弟同姓为王者九国，惟独长沙异姓……。而内地北距山以东尽诸侯地，大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子。汉独有……十五郡，而公主列侯颇食邑其中。”[122]这是同姓诸侯王国的鼎盛时期，总封域占全汉疆域一半以上。[123]

汉廷为巩固政权，采取措施以削弱王国势力。文帝采贾谊之策，以亲制疏、众建诸侯而少其力，削弱诸侯的实力。及景帝继位，取晁错之计，用直接“削地”的办法，缩小诸王封地。诸侯王不甘心自己的版图被削减，于是，公元前154年，吴楚等七国发动叛乱，但不过数月即被平定。经过这次事变，诸侯王实力中落，中央对王国的控制加强。王国版图大大缩小，诸侯王行政上“自置吏”、财政上“得赋敛”的特权被剥夺，不准诸侯王干预自己封国的政务，《汉书·百官公卿表》云：“景帝中五年，令诸侯王不得复治国，天子为置吏。改丞相曰相；省御史、廷尉、少府、宗正、博士官；大夫、谒者、郎、诸官长丞皆损其员。”从此，诸侯王的独立地位被取消了，如同汉郡。武帝时，继续推行削弱诸侯王国的政策，他接受主父偃的意见，于元朔二年（前127年）春正月颁布“推恩”令：诸侯王除了以嫡长子继承王位之外，不可以推恩将自己的封地分给其他子弟，由皇帝制定封，别属汉郡。这样一来，王国封地越来越小，势力越来越弱，失去对抗中央的力量。以后武帝又罢郡国盐铁，作“左官之律”（“左官”即“左迁”或降职）设“阿党附益之法”，并利用种种借口来剥夺各个诸侯国的爵位，进一步从经济上、政治上对诸侯王加以限制。[132]此后，诸侯王在政治上毫无作为，完全不得参与政事，经济来源只余田租一项，已不对中央政权构成威胁。王国的政务由“相”主持，“相”由中央任命，听命于中央。这样，王国的相与郡的太守，地位就是相同的了，王国与郡是名异而实同，西汉的中央集权的政治体制加强了。

经过长期斗争，封国问题终于解决了，分裂、割据的威胁消除了，西汉王朝的政令真正达于全国，统一的形势得到进一步巩固。

（2）郡县及其人民与行省及其人民的地位不同

秦统一后，并没有使秦的人民获得任何地位高于六国人民的特权，六国故地和秦地一样成为郡县，六国遗民和秦人一样成为“黔首”，成为帝国的编户齐民，没有征服者与被征服者的区别，郡县及其人民并没有感到低一层。罗马的行省及其人民与罗马人民的地位则无法同日而语，是一种通过征服而建立的不平等的关系。美国学者阿谢德（S。A。M。Adshead）曾对罗马帝国和汉帝国有一个形象的比喻，他说罗马帝国的设计就像一个环绕地中海竞技场的圆形剧院，罗马是这个剧院的包厢，行省是剧院的一般座位；汉帝国的设计则像一个车轮[133]。很明显，前者等级差别存在很大不同，而后者，尽管会有轮毂、轮辐的区别，但这不是等级差别，其结构是内聚的，呈现以京畿为同心的统一状态。

在城邦时代，存在公民公社内外差别问题，这种差别表现为社会政治经济地位的不平等关系。在古代中国郡县制形成过程中，原来城邦时代存在的公民公社内外差别问题很快就解决了，而罗马行省制实质上是原来城邦时代不平等关系的翻版，是继续保持公民公社内外差别（这一问题的解决是在公元3世纪，那已是行省制形成后若干年的事了）。

古代中国公民公社内外差别问题的解决主要表现为原先的国野区分消失，国人与野人的身份区分消失。关于国野关系的变化，前文已有讨论，其要如下：春秋前，各国都有国和野或者都和鄙的两部分地区，国人是由同族或通婚的关系联系起来的封闭的公民共同体，野人处于这种共同体以外，国野差别实质就是公民公社（共同体）内外差别。国人是国家统治的政治、军事基础，有权参与政事；国人有服兵役、出军赋，执干戈以卫社稷的义务。野人则主要从事生产劳动，没有参与政治决策权力，没有资格当兵。被征服者，如不沦为奴隶，一般也处于野人地位，不能与国人等同。“县”本义是“寰”，是国都以外的鄙野之地，县由此发展起来，是野的扩大，从这一意义上讲，县作为由被征服而来的地区与本邦是有区别的，但由于扩大征兵，县出赋，县民要当兵，改变了其野人身份，所以，随着县制的发展，情况很快就发生了变化。到了战国时期，随着领土逐步扩大，社会经济的发展和人口的流动，国野区分消失，郡、县两级制的地方组织在一些主要国家发展起来，郡县之民与本邦之民已不存在区别了。自古以来存在的国野界限被彻底打破了，意味着原来的公民公社内外差别问题解决了。战国时各国境内之人均有当兵的资格，服兵役不再是一部分人独占的权利，凡是适龄的男子都在征发之列，例如《韩非子·显学》篇里提到要“境内教战阵，阅士卒”；《战国策·韩策一》提到楚曾“儆四境之内选师”等，征兵范围的扩大表明原来的野人已经变成了国家的正式国民。为了富国强兵，制敌取胜，七国的君主们任用客卿，蔚为风气；春秋时期已有“晋材楚用”、“楚材晋用”的事例，到战国时期，秦国任用商鞅、张仪、范雎、李斯等客卿为相，并因此战胜群雄，一统天下。这说明，战国时期，不仅原先的国人和野人之别消失了，而且连邦界、国籍也不再考虑了。秦始皇征服六国，在全国推行郡县制，秦人并没有成为征服统治者，而是与东方人一样，都成为帝国的“黔首”。没有征服者与被征服者的区别。山东丁壮戍边，秦人也戍边；山东有刑徒徭作，秦也有刑徒徭作，山东人负担的赋役，秦人也同样负担。[134]秦始皇要做天下人的皇帝，而不只是秦人的国王。汉王朝是秦王朝的继承者。汉高祖刘邦是东方的楚人，领导东方的起义军攻入关中推倒秦朝，又靠关中和汉中人民的支持打败了东方的项羽，最后又建都于关中的长安。刘邦没有也不可能把楚人或秦人当成为征服者，而把其他地方人当作被征服者。因此，在汉代，除了王侯贵族和奴隶，其他人都称为“编户齐民”。《汉书·高帝纪》颜师古注曰：“编户者，言列次名籍也。”意为政府按户登录人口。理论上，凡为编户之民，法律身份都是平等的，是国君统治下的平等人民，故曰“齐民”；《汉书·食货志下》颜师古注引如淳曰：“齐，等也；无有贵贱，谓之‘齐民’，若今（指唐朝）言平民矣。”秦汉郡县人民，身份是平等的，都是自由平民，他们都有资格通过二十等爵而成为贵族。当然事实上不会如此，但理论上是如此。他们既不像罗马公民早期那样有参政的特权，也不像罗马行省臣民那样被排除于政治权利之外。因此，对于各地的“编户齐民”来说，秦汉王朝的建立是一种统一，而非一种征服。[135]

关于罗马早期公民公社内外差别问题，涉及贵族与平民起源及相互斗争情况，比较复杂，诸说不一，尚无定论。[136]笔者以为，贵族与平民之间的关系既有公民公社内外差别问题，又有公民公社内上下层差别问题，造成这一复杂情况的原因在于王政时期塞尔维乌斯改革的不彻底。不过，公民公社内外差别是客观存在着的，并且随着罗马的发展，不断重复着这种差别。最初，表现为罗马与意大利同盟诸邦的差别；罗马行省出现后，则表现为罗马及意大利同海外诸行省的差别。