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第二节粮食安全：国家的责任

一、粮食是商品，但具有公共产品的属性在所有人眼中，粮食是商品。它在市场中进行交易，人们必须拿钱去购买，质量差的便宜，质量好的贵一些。以钱易粮，天经地义。

但在诸多学者看来，粮食产业具有公益性、弱质性、风险性和生态性特征，在公共管理领域，粮食安全保障体系与教育、环保、公交等体系一样，也具有公共产品的属性。国家必须承担起向其民众足量、稳定、及时供应粮食的责任，以及向粮食供应者，也就是农民提供支持与补贴的义务。

可以从两方面判定粮食的公共产品属性：一是从粮食需求方，也就是消费者角度看，粮食必须是供给充足且价格平稳、供应及时的，也就是说，其供应弹性非常低，国家必须像提供教育、卫生等公共服务一样，为消费者获得粮食保障最终埋单。无论是从防范特大灾害和重大突发性事件出发，还是从保障供应、稳定物价、维护社会政治稳定角度出发，国家都应该建立健全中国特色粮食生产体系、储备体系、供给体系，形成并保持自有的、有效的粮食供给和保障能力。因为不同于其他商品，粮食是生存必需品，哪怕是暂时的短缺或价格暴涨，都可能在民众中引发抢购风潮甚至骚乱。即使不是主粮，在通货膨胀背景下，其他农产品也可能发生波及全国的抢购热潮。2010年“蒜你狠”（抢购大蒜）、“豆你玩”（抢购绿豆）、“姜你军”（抢购生姜）等即是明证。政府如果无所作为，不能向公众提供有效信息并及时调运相关物资确保供应，此类抢购潮将极有可能推高民众的通货膨胀预期，带动物价的全面上涨，影响国家宏观调控的效果。粮价是百价之基，即使在流动性泛滥的背景下，近几年来我国之所以还没有出现恶性通货膨胀情况，与我国小麦、大米、玉米等主粮生产年年增产丰收、库存充足、国家调控能力强大有密切关系，否则，后果将不堪设想，整个社会都可能陷入混乱之中。我国人口众多，城市人口规模大，乡村人口多且分散，粮食需求具有放大效应，粮食供给保障具有特殊性和艰巨性。正是基于这样的国情和粮情，国家更应该将粮食视为不同于一般商品的公共产品，把粮食生产与供应作为头等大事，坚持工业反哺农业、加大对粮食安全保障体系建设投入的方针，始终把手中有粮作为国家粮食安全的首要条件，做到以产供需、以储保缺、以丰补歉，确保老百姓能得到充足、安全、及时、价格平稳的粮食供应。

延伸阅读：刘晓雪谈粮食的公共产品属性北京工商大学刘晓雪副教授在分析了研究界有关“公共产品”概念认识的四个阶段后认为，粮食既不是纯公共产品，也不是纯私人产品，而是介于两者之间的混合产品，具有公共产品和私人产品二重性。

她认为，基于“粮食是安全的”和“粮食可通过市场机制达到最优配置”的两大假设，粮食具有排他性消费和竞争性消费的特征，因而可以视为私人产品。但以下因素又使粮食具有公共产品的属性。（一）粮食安全符合公共产品属性。

对于粮食安全，以价格为核心的市场机制无法实现帕累托最优，出现了市场“失灵”，这就需要政府来矫正和弥补。（二）粮食储备是公共产品。粮食储备是指国家为了满足粮食安全的需要，以及平抑市场价格波动的需要所建立的储备制度。

它是实现国家粮食安全的一种手段，具有公共产品的属性。

（三）粮食具有公共产品属性。由于粮食生产自然风险大、比较收益低，而政府出于粮食安全的考虑，限制了农业要素由农业向工业的自由流动，一方面避免了粮食价格的大幅度波动，另一方面使得粮食产业长期处于低收益状态，无法通过自由调整实现工农业的均衡。正是政府的限制，使得粮食生产收益长期处于较低状态，所以政府对粮食进行补贴，就是一种互利的交换，而不是政府单向支出。刘晓雪认为，正是政府的这种考虑，体现了粮食公共产品的属性，政府的目的就是降低粮食产量和粮食价格的大幅波动。

二是从粮食供应方，也就是农民的角度看，粮食也应该被视为公共产品加以妥善对待。首先，粮食生产不同于工业生产和工业产品，不具有过程的可控性和产品的耐贮藏性，粮食的供应弹性很低，在孩子教育投入、农业生产资料的投入、预防风险的储蓄等刚性货币需求压力下，农民手中留不下粮来，他们更容易被迫出售粮食，甚至在低于货币性生产成本的情况下出售粮食，出现“谷贱伤农”的情况。其次，粮食作为生活必需品，国家不可能在粮食供应短缺的情况下任由粮价上涨，即粮食的低需求弹性这一市场属性对农民有利的一面也因其特殊的效用被国家“剥夺”了。

“剥夺”了人家的，就得向人家提供补偿。据中国人民大学农业与农村发展学院孔祥智教授等的研究，新中国成立60年中，中国农民为国家工业化、城镇化建设做出了巨大的贡献，通过工农产品价格“剪刀差”为工业化提供资本积累和降低成本，为非农产品提供充裕而廉价劳动力和土地资源，粗略估算也达到了1713万亿元。回报农民，进一步落实“多予、少取、放活”政策，建立以工促农、以城带乡的长效机制，让农业增产、农民增收、农村搞活，国家责无旁贷。而且，这也是建成全国大市场、推动国内消费、促进内需、实现经济转型升级的必由之路，必须放在教育、卫生等公共事业的高度加以重视和进行实质性的投入。

此外，粮食生产受到耕地、淡水等自然条件约束，极易产生大起大落的情况，相关的水利、交通、储运等基础设施建设只有国家才能承担，国家也必须承担起来；粮食生产与消费在空间上存在错配，确保产区有种粮积极性、销区粮食供应充足且价格稳定，国家必须承担宏观调控责任；粮食生产与消费在结构上存在紧密的对接，如何构建一个信息反映灵敏、供给渠道顺畅的粮食供求保障体系，亦是市场难为、国家不可推卸的责任。

凡此种种，都体现出粮食不止是商品，它的公共产品属性亦非常明显，应该受到高度重视。

二、建立和完善粮食安全保障体系：政府义不容辞粮食既是商品，又具有公共产品的属性，这样自然就会产生问题：哪些该是交给市场的，哪些该是交给政府的？

从理论上讲，在市场经济条件下（即便是当今市场经济条件并不完全的条件下）的粮食生产、交易市场，参与粮食生产、交易价值链中每一环节活动的主体，包括农民和企业，一般都具有完全市场参与能力，即他们都能根据自身条件（资源禀赋、成本状况、生产与经营能力、资金实力、市场开拓能力等），确定自己的经营目标、策略和方法、渠道，即对农民而言，种什么、种多少、卖给谁、以什么价格卖、卖多少、自己存多少等，都是自己确定的。那些参与合作经营、公司加农户经营等的农民，其经营行为也主要是自主决策、自行采取的，理论上并不受外界的干预。企业也是一样。在这个粮食市场中，价格信号，包括生产资料价格、劳动力价格、产品销售价格等，是引导农民和企业开展生产经营活动的主要牵引力。合算就做，不合算就不做，这就是理论上粮食市场参与者的自由选择权。以价格信号为基础建立的粮食市场体系，包括种子市场、生产资料市场、劳动力市场、储存市场、物流市场、食品加工市场、粮食与食品分销市场、售后服务市场以及国际贸易市场、金融与保险市场等，都是由这些“理性经济人”自由结合、共同发展起来的，由市场这只“看不见的手”进行调控。

在这个市场中，一样存在高明者、弱智者，一样存在弱肉强食、尔虞我诈，一样存在相互合作、共同发财。赢者自然得意，输者黯然离场，谁也怪不得谁。

但粮食具有公共产品的属性，国家这只“看得见的手”参与到了整个粮食生产、交易价值链之中。粮食市场的价格信号是用各种政策性补贴、税收优惠扭曲过了的，粮食市场也是在政府政策引导甚至是主导下建立起来的，国际粮食贸易规则是靠各国政府针锋相对谈出来的。农民和企业正是在这样的市场环境下开展自主生产与经营，实现利益最大化的。

那么，在粮食市场上，政府又是如何以政策和行政之手参与进来的呢？

或者说，中国政府在充分尊重市场经济规律和规则的基础上，应该如何介入粮食安全保障体系建设，确保国家粮食安全和农民、涉农企业的增产、增收呢？

简单地讲，政府要将粮食生产、流通、消费、进出口等视为一个全产业链，针对这条产业链的每个重要环节，建立相应的保障体系或机制，即在顺应传统农业向现代农业转变趋势的过程中，由国家政策和行政引导，由农民和企业主动参与，坚持把粮食生产放在现代农业建设首位，构筑中国特色粮食安全保障体系。具体而言，主要要建立以下国家粮食安全保障体系：

（一）建立与完善粮食生产保障支持体系粮食“供得够”首先是要种得出。要确保粮食安全，首先要做到的是有地种、有水浇、有人劳作。