第一节 同治光绪年间州县官选任制度的嬗变（第2页）

在委署问题上，一些边疆省份还获取了“不拘文法”的权力。光绪二十九年（1903年）广西因“游匪滋事”，巡抚柯逢时奏请变通补署章程，要求三年内委署州县“勿拘文法”。光绪三十二年（1906年），巡抚林绍年又请将广西“不拘文法成案”推广两年。两年后，巡抚张鸣岐又奏请将此变通章程再展期两年，“所有在省候补各员准于酌量随时委署”[55]。“不拘文法”成为广西州县委署中的常规，并为他省所援例效法。[56]

在边疆地区，依据加强边疆和社会发展的需要，将军督抚常常奏请变通官制，或立新章，将增设州县奏为题调缺，或将原来中简缺转为题调缺。新疆军兴之时，督办新疆军务刘锦棠奏请新疆北路实缺由关内调补，请将甘肃候补曾经引见验看领照到省以及实缺人员，如遇有人地相宜缺出，由巡抚分别请补请调赴新疆差遣，“毋庸先行奏留”，道员以下各缺“毋庸回避”[57]。建省之后，又奏请将新疆南路各员缺也照变通章程“由外酌补一次”[58]。台湾建省后，巡抚刘铭传也奏请添设改设厅县暂准不拘资格，“一体变通酌量补署”[59]。吏部复议时只同意台湾要缺知县酌量请补以三年为限，新设知县以一次为限。而闽浙总督卞宝弟和台湾巡抚刘铭传则马上上折要求仍照原议，以十年为限，中简缺则要求“一咨一留”[60]。

在东北，吉林将军铭安于光绪四年（1878年）奏请将吉林三厅设民官划疆而治，添设厅县，统归外补。光绪七年（1881年），他又奏请凡吉林新旧州县各缺，由部拣发曾任实缺正途人员来吉差遣人员，均由将军等考察并试以事功后“不分满汉，酌量补用”[61]。光绪三十四年（1908年）东三省建省后，总督徐世昌奏准东三省职司官制及督抚办事要纲，取得各项员司“皆准变通补署”的权力。[62]三省对于州县官的任命，皆由总督会同巡抚对候补人员询事考言，缺出后遴员试署，再请补授。[63]

在云南，总督丁振铎于光绪三十一年（1905年）奏请将八个原部选州县改为冲繁要缺，“由外于实缺应升应调并候补人员内，择其才具人地相宜者酌量升调补用”，理由是滇越铁路的开办，使这些地区“事务纷杂，交涉繁难”，“非得精明干练情形熟习之员难以胜任”[64]。

总之，自同治光绪年以来，州县官选任制度面临两个突出矛盾：一是督抚题调权扩展并不断侵夺部选权，使原来严格分明的部选与外补并存的选官结构受到极大挑战。二是捐纳、保举扩大造成选补困难，州县官队伍品质低下。光绪三十四年（1908年）的一道谕旨称“吏部职司铨选，自例章繁密，仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意”，“闻各省选缺州县，骤膺外任，不谙吏事者十居七八”，这些人“专凭年资入选，一旦任事，大率听命于幕友，纵容丁胥，百弊丛生”；同时“保举捐纳冗滥甚多，治理民情，多未明达，检查法律，亦不能通解”。[65]在以资格为主要依据的繁密的选官制度下，难以产生合格人才；而保举和捐纳的举办，又致使官员流品混杂、仕途壅滞，带来吏治的腐败。州县官的选任制度已到了必须改革的地步。

三、同光年间的整顿

1。加强正途，强化部选

为克服因捐纳保举扩张而带来的流品混杂、仕途壅滞的局面，清廷不断试图通过加强正途和部选的办法加以解决，并由此引发了同治光绪年间督抚与吏部之间对参革丁忧等缺的争夺。

关于丁忧、参革、终养、降补、修墓、葬亲、撤回、改教、回避各项缺出，定例各有区分，即用、候补两项遇有升调、病故、休致遗缺，各按轮次序补；终养、改教、撤回、降补、回避遗缺，以即用、候补两班相间酌补；而丁忧、参革遗缺，则专以军功候补人员酌补。[66]太平天国时期，军功、保举人员增多。同治七年（1868年），据御史李德源条奏变通选法，吏部议复将参革缺出归于外补，丁忧缺出通归部选。[67]这立刻引起督抚的极大不满。同治十一年（1872年）李鸿章上奏认为，各省丁缺多于参缺，致使“军功候补一班几无序补之期”，壅滞愈甚，故而要求将丁忧、参革两项中简缺悉改为“一选一留”[68]。这一次的力争，使吏部不得不同意丁忧、参劾缺出之时，准军功人员扣留题补。[69]

光绪初年，又不断有御史上折提出州县吏治问题，要求强化正途出任州县，将部分知县员缺拨归部选。光绪九年（1883年），吏部议复给事中戈靖等奏，将原归于各省以军功人员请补的丁忧、参革等缺收回划归内选，只将升调、病故、休致、撤回、改教、回避等缺归于外补。在督抚看来，不仅丁忧、参革遗缺最多，而且这一规定直接影响军功候补人员补班，因此纷纷上奏反对。直隶总督李鸿章上折请将各省知县选缺内丁忧、参革、终养、降补、改教、撤回、回避等七项暨修墓、葬亲等项缺出，合并计算，统改为一选一留，“第一缺归部选，第二缺留归外补”。其中，丁忧、参革两项专归军功候补人员酌补，其余归进士即用与各项候补人员分班酌补。[70]而四川总督丁宝桢则认为，丁忧、参革等缺归部选将致使候补知县望补已难，“军功候补一班将同废弃”，要求将参革一项仍归外补，其余六项留补四次、咨选一次，或二留一咨。[71]张之洞也上折请将丁忧、参革在内的各项缺出，统改为一咨一留，“于咨报开缺时，随案声明”[72]。虽然这一次督抚抗争的声势更大，但结果却是吏部以“未便纷更”为由，只准将参劾、降补二项改为一咨一留[73]，“参革之缺仍专用军工候补人员，降补之缺仍以即用、候补两项人员相间轮补”，其余均为部选，并要求各省督抚“不得再行渎请”，成为定例。[74]

2。强化委署章程

委署是晚清督抚违例用人的重要途径，为扭转这种现象，吏部多次强化调整委署章程。同治十一年（1872年），吏部定州县委署轮次，“先委正途一人，次委劳绩一人，再将各项委用试用人员轮委一次”，并允准“按出缺先后，察看人地相宜，酌量委署”；也就是在认可“酌委”的条件下要求将正途放在劳绩之前，按序轮委。光绪三年（1877年），吏部咨会各省，强调各省不得违例委署州县，并严格规定委署比例，其中如有必须将实缺州县佐杂调署者，州县与佐杂分计，不得逾十分之一；候补委用试用人员，如委署有人之缺，州县与佐杂分计，每年各不得逾十分之一。[75]

但这些规定仍无法解决督抚委署中的违例问题。光绪三年（1877年），就在吏部重申委署人数限制之时，云南巡抚潘鼎新上奏以滇省地居边远，善后事务烦难，必用熟悉之人为由，请将云南委署章程予以变通，即委署人员可不照例行使。[76]针对各省借委署更调频繁的问题，光绪十九年（1893年）御史郑思贺上折称，“闻山东州县向有年终纷纷调缺之说，近来顺天各属亦多辗转调署”，请严遵旧章，即各省委署应补应选各缺，仍以一年为率；如有“为缺择人量才移调者，均当试署二年，如果人地相宜，方可酌为调补”[77]。建议对委署章程略加变通，将委署中有才能的人通过试署调补，以解决借委署自行更调纷繁的状况。但“各省习为故常，相沿无改，往往以缺分之优劣为属员之迁移，更调频繁，几若传舍，其中实心办事者未始无人，到任或半年或一年，遽行交卸”[78]。

吏部虽然力图强化委署章程，但章程本身也有漏洞，即在确定“轮委”的同时，又准许督抚依据人地相宜“酌委”，这样，到光绪年间，就出现了各省制定的“轮委”与“酌委”相间的委署章程。这些章程在总体上并没有逾越吏部的原则，但各省在运行中也形成了自己的游戏规则。一般中、简缺用“轮委”，要缺、优缺用“酌委”。[79]光绪二十四年（1898年），张之洞定湖北委署章程，称凡遇轮委之缺，将轮委一班前十名于藩署官厅榜示，遇有缺出，先尽前三名委署，“其或实在人地不宜，再将以后之员酌委”[80]。也就是说，督抚在“人地不宜”的名义下，可将轮委转为酌委。到了20世纪初年，由于新政的展开，“人地相宜”更是成为各省督抚委署州县官的重要借口，在这种情况下，委署人员早已超过了数量限制，朝廷也只能强调每三个月汇总报告一次了。

3。规范保举

同治年间，不断有御史奏请严定保举章程，以解决冒滥的问题。他们有的请严禁书吏保举州县，有的建议“只准保举以应升之阶加以应升之衔，其余班次花样一概删除”；还有的主张保题时“必举其一二事以实之”；亦有主张提高保举门槛，“非举贡文生概不准以州县请奖”[81]。吏部也多次奏定章程。同治元年（1862年）吏部议定章程，限制军营劳绩保举班次，“只准其就现在官阶，保奏补缺后以何项升补；续有劳绩，只准加级、加衔、加班，不准层递预保”[82]。光绪元年（1875年），吏部又奏整顿军功劳绩保举，规定所保人员应令其在所保之项候补，并将该员底缺开缺。[83]但这些枝节的调整并没有严格执行与落实。

光绪九年（1883年）吏部又奏定《严核保举章程》，强调保举军营人员必先咨部。但章程仍留下了漏洞。光绪十二年（1886年），李鸿章因派往朝鲜防护定乱出力保举山东补用知县严道洪等7人，吏部以他省人员不得在省列保和未先咨部驳回。李鸿章复奏称，自己保举对象为“海外军务，向不论何项人员均准立功保奖”，自不在严核之例，故而“再行声明并开清单”，请朝廷敕部给奖注册。[84]

光绪二十年（1894年），又有官员奏陈外省保案积弊。在朝廷的谕令下，吏部奏严定保举章程，这一次力图在程序上加强对外省保举的控制与审核，强调各省应将保案先行奏咨，由吏、兵二部依据部章严行查核，如发现有一名不合格者则将全案驳回。[85]但事实上也没有严格执行，吏部后来不得不承认，各省保举实际上都是于开保时随案咨部。[86]

新政开始后，清廷一再谕令各省督抚保举人才，各种新学、新政、洋务保举纷至沓来，各种违例现象层出不穷。如部章把军营保举作为异常劳绩，可保越级；而河工抢险、大坝合龙等保举虽然也是异常劳绩，但不能保越级。这样一来，“各项异常皆欲冒混军营异常”；拿获会匪可照异常劳绩优奖，于是各省请奖又“漫无限制”。针对这些新的情况，光绪二十八年（1902年），吏部制定保举新章10条，严格区分“寻常劳绩”与“异常劳绩”，如“拿获会匪保奖”条规定凡“调兵剿灭者照异常”，“缉捕余匪为数无多者照寻常”。办理教案及交涉事件三年无过均“照寻常劳绩保一次”，等等。此外，还对各种保奖的等级、人数做了规定。[87]吏部的规定尽管越来越细密，但始终无法跟上形势的发展变化与需要。随着新政的开展，对各种新政人才的需求也在日益扩大，保奖名目越来越多，部章难以实行。如光绪三十三年（1907年），袁世凯保举直隶游学日本法政速成科毕业各官13人，其中包括候补和试用知县8人，“不论繁简何项班次，一律由臣奏明请补”[88]，即不仅在程序上是随案咨部，而且在任用方面也是不依班次由督抚请补。

我们看到，在晚清吏部与督抚的矛盾争夺中，旧有之例在不知不觉中发生变通，即便是吏部，也不得不在“例”与“现实”中寻求一种平衡。光绪八年（1882年），给事中黄元善上奏指出各省首府首县例应先用正途人员，而各省往往以“正途不宜”为词，率以各项人员拣调，故而要求对保举非正途人员严定章程。吏部在复议中不得不承认“省会首府首县繁剧要缺，非拣调得人，难期治理”，提出的办法是：“上司若保非正途人员越次以各项人员列保者，如果所保之员犯此贪酷劣迹，别经发觉，即将原保之上司，于滥举非人降二级调用，私罪例上加等。”吏部的意图是通过严定处罚措施，“庶要缺不至滥保”[89]。在以后的材料中，虽然我们也发现若干因督抚保举不力而受到处罚的例子，但总体而言，在晚清督抚于政治生活中的作用日益扩大的背景下，在缺乏有效制度的背景下，通过“严惩”遏制“滥保”这一方法所起的作用是极其有限的。