绪论（第2页）

此次厘定官制，据该王大臣等将部院各衙门详核拟定，业经分别降旨施行。其各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。方今民生重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往情形隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心。甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉，吏治焉得不坏，民气何由而伸。言念及此，深堪痛恨。兹当改定官制，州县各地方官关系尤要，现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情，著会商各省督抚一并妥为筹议，必求斟酌尽善，候旨遵行。朝廷设官分职皆以为民，总期兴养立教，乐业安民，庶几播民和而维邦本，用副怀保群黎孜孜图治之至意。[9]

谕旨强调了州县官制改革的重要性，并提出了地方自治和增改佐治员这一改革的方向。此后，总司核定官制大臣奕劻等在续订各直省官制情形折中又提出：“分设审判各厅以为司法独立之基础”；“今使州县各官，不司审判，则尽有余力以治地方。又于佐治各员，各畀以相当责任，更次第组织议事董事各会”[10]。就此确定了州县改制的基本内容。

如此大规模的制度变革，其激起的社会反响是广泛而深远的，其对近代中国政治转型的意义也是不可抹杀的。但长期以来，在晚清史的研究中，在清末新政史的研究中，大多认为官制改革只集中在中央和省级，较少涉及州县制度变革。或者认为州县改革只停留在纸面上，故而普遍不被看好，继而产生改革只在直隶等少数地方推行的误识。州县制度变革难以走入研究视野的重要原因是资料收集不易，记载零散；全国州县数量多，难以窥见全貌。

现在，随着档案的开放、清末报刊资料的大批影印和报刊数据库的建立，使我们有机会接触到更多的原始资料，对问题的进一步了解也就有了可能。如学界普遍认为清末巡警集中于省城与商埠，较少向州县发展。但通过对清末报刊和资料的挖掘，我们发现，当时全国相当数量的州县先后举办警政并设立巡警局，尽管许多名不符实，甚至弊端丛生，但近代警察制度发展到州县已是不争的事实，而那么多地方所发生的反警政事件也正是社会对该制度的反弹。

既然州县制度变革在晚清史中具有如此重要的地位，既然资料的大量出版增加了研究的可行性，那么，我们有必要也有可能在这方面做一些探索。当一段历史或事件在我们面前还是模糊不清的时候，探究它的本来面目就应该成为研究者追求的目标。因此本书提出的研究问题就是：晚清州县制度究竟发生了怎样的变化？这些变化究竟给地方治理及其社会带来怎样的影响？

任何变革都不只是制度的设计，其实施过程和实现的程度在很大程度上决定了变革的成效。瞿同祖在研究清代地方政府时很明确地指出：“在讨论地方政府的功能时，必须将它们由行政法典及政府命令规定的功能与它们实际执行的功能区别开来。”[11]黄宗智则提出了历史研究应注意“表达性现实”与“客观性现实”既可能一致，又可能背离的问题。[12]两位前辈都提醒我们在研究时要十分注意一个问题：纸面上的规章条文并不等于实际落实的情况。所以“那些纸面上规定的东西到底落实了多少”应是研究的旨趣所在。

有两个因素与制度变革的面貌和进程密切相关。第一，制度变革的参与者自身的利益在很大程度上会影响制度的建构。这里涉及人的选择问题，人的选择受利益左右，同时也受人的观念、习惯的支配，还会受朋友、各种社会关系的影响。所以，制度背后的“人事”是研究制度变革不能不关照的问题。

第二，旧制度自身会成为一种潜在的制约力量。一方面，制度是互相联系的体系，一项制度的变革会影响、牵扯到其他制度，而每个方面的制度变革常常是不配套的，所以，没有来得及变革的旧制度会影响正在创建的新制度；另一方面，就是建立新制度的人，自己脑海中也存在原有的制度模型，常常会自觉不自觉地受脑海中的制度模型的影响。所以，旧制度不可避免地会对新制度发生潜在的影响。

正因为此，我们在研究州县制度变革时，就不能仅仅从章程条文出发，而是应该从“人事”和新旧制度的纠葛中来把握其变革的趋势和特征，也就是需要采取一种“动态过程”取向的研究方法。而这也正是研究中的难点所在。

为解决这一问题，首先应该在资料上下功夫，既注意官方的各种报告、汇报，也注意利用地方志、报刊资料、时人记述。注意分析与比较，从事物的内在关联中把握历史的真实面貌。由于任何制度都是一定的人的活动产物，因此，制度的设计与制度的实行是有距离的。所以，在运用和分析史料时，特别要注意“当事人”的种种议论和行为，还要注意收集“当时人”的评论和反响，以使分析、评价更好地接近历史的本来面目。也就是把注意力移注于“过程”和“情境”的探讨，前者注重从三个层面进行探讨，即中央的制度设计、各省的筹备和推行措施、各地实施的进展情况；后者则要关注当时的背景以及相关人事，以探讨晚清州县制度变革的各个面相及其与社会的互动关系。

其次，在研究思路上注意处理整体性趋势和个案的差异及关系。清代有100个以上的普通州和1200～1300个普通县[13]，州县改革不仅受各地自然环境、经济水平，以及财力、人力的限制，也受州县官本人认知、能力，以及所在省的总督巡抚个人认识和推行力度的制约，故而各地差异很大。受资料的限制，我们无法把每个县，甚至大部分县的情况搞清楚，即便找到了个别州县的材料，但能否说明全国性的问题，尚待商榷。

但是我们认为，一方面，清王朝是一个中央集权的政府，地方听命于中央，即便是一些“渐变”的变化，也有一个从个别地方向其他地方推进的过程。而清末大规模的州县制度改革，更是自上而下推进的。为了督促和加快改革，中央各部门都建立了册报制度，并将各项改革列入州县官的考成。虽然各地情况不一，进展不同，但从中我们也能大致了解各地改革的进展情况。同时，在朝廷的一再斥责下，各地都在有先有后地推进着各项事业，其中有应付、虚报，也有实干，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。这是一个基本的趋势，它使这一时期的州县在体制上具有了与以前不同的面貌，这是无法回避的事实。另一方面，在整体体现变革趋势的同时，不同地方在具体落实时也会因各种情况而表现出不同的面貌。这就需要我们在考察中央政府的制度安排、考察各个省的推行措施的同时，通过大量的州县实例来展现制度改革的实际情况。这些实例都是个别的，但能够使我们从中看到历史的个案与细节。与此同时，许多个案放在一起，也在一定程度上体现了当时的总体风貌。

最后，在方法上注意从社会角度来观照州县制度变革。因为任何变革都是权力和利益的调整，会引起社会各方面的反响，尤其是作为政治体制最基层的州县变革，是社会治理方式的重大调整。一个基本的史事是，清末的最后十年，也是地方社会的震**时期，迭起的“民变”就是这种震**的最直接表现。事实上，如果仔细分析，便可了解大多数民变的原因都来自普通民众的利益受损，而造成民众利益受损的直接原因，则是改革所造成的利益不公。这种现象提示我们，清末州县制度变革绝不是简单的走过场，或者只是纸面上的改革，而是实实在在、或多或少地发生了改变。从社会这个角度分析州县治理方式变化对地方社会的影响，地方社会对改革的反应和冲突，也可以有助于深入了解和分析改革的实际情况。

在章节安排方面，除第一章作为全书背景，概括介绍州县治理的内容和路径、晚清议改州县体制的言论外，其余各章依据清末州县制度改革的先后顺序展开。虽然19世纪后半期州县制度已经发生了一些变化，但都是局部的。20世纪初的州县制度变革，一开始并没有全盘的制度设计和安排，而是因应时代的变化和需要，增设劝学所和巡警局这样的新机构。直到1907年直省官制通则颁布后，州县制度改革才被纳入外官制改革的整体方案之中，开始了以设立审判厅和“恤刑狱”为标志的司法改革，以及筹办城镇乡和府厅州县的地方自治。而以设置劝业公所和劝业员为标志的经济职能的改革，不仅起步晚，而且成效不彰，所以和州县财税变化合并叙述。最后一章，则叙述了州县官的选任和考核等相关制度的变革。

清末州县制度变革涉及的面很宽，其中不仅包含19世纪后半期以来州县制度的嬗变轨迹，还有20世纪初预备立宪改革后对新制度的建构。所以如果不对这两个方面进行研究，是难以深入和全面了解晚清社会转型的整体面貌的。本书力图在这方面有所阐述，但由于能力有限，加以涉及面太宽，所以重点仍在20世纪初的制度变革方面，19世纪后半期的局部调整只在部分章节有所论述。还有很多问题没有涉及，期待学术界的进一步研究与深入。

[1]范忠信：《代译序·瞿同祖先生与中国地方政府传统研究》，见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，何鹏校，5页，北京，法律出版社，2003。

[2]柏桦：《清代州县司法与行政：黄六鸿与〈福惠全书〉》，载《北方法学》2007年第3期；邓建鹏：《清代州县讼案的裁判方式研究——以“黄岩诉讼档案”为考查对象》，载《江苏社会科学》2007年第3期；廖斌、蒋铁初：《清代州县刑事案件受理的制度与实践——以巴县司法档案为对象的考察》，载《西南民族大学学报》2008年第5期；李贵连、俞江：《清末民初的县衙审判——以江苏省句容县为例》，载《华东政法学院学报》2007年第2期；张瑞泉、朱伟东：《清末民初陕西司法改革初探》，载《唐都学刊》2003年第1期，等等。

[3]关于州县吏役的学术研究成果和概述，可参见周保明：《清代地方吏役制度研究》第一章“绪论”，上海，上海书店出版社，2009。

[4]胡恒：《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，307页，北京，北京师范大学出版社，2015。

[5]魏光奇：《清代州县财政》上、下，载《首都师范大学学报》2000年第6期，2001年第1期；李映发：《清代州县财政中的亏空现象》，载《清史研究》1996年第1期；李映发：《清代州县储粮》，载《中国农史》1997年第1期；岁有声：《清代州县衙门经费》，载《安徽史学》2009年第5期，等等。

[6]李治亭：《清代基层官员铨选制考察——以〈清史稿·循吏传〉为例》，载《社会科学战线》2008年第3期；张振国：《清代文官选任制度》，载《历史教学》2008年第4期；杜家骥：《清代官员选任制度论述》，载《清史研究》1995年第2期；魏光奇：《清代州县官任职制度探析》，载《江海学刊》2008年第1期；魏光奇：《晚清州县官任职制度的紊乱》，载《河北学刊》2008年第3期，等等。

[7]其他论文还有王树槐：《清末江苏地方自治风潮》，载《“中央研究院”近代史研究所辑刊》1977年第6期；张玉法：《清末民初的山东地方自治》，载《“中央研究院”近代史研究所集刊》1977年第6期；沈怀玉：《清末地方自治之萌芽（1898—1908）》，载《“中央研究院”近代史研究所集刊》1980年第9期。中国大陆学者研究大都围绕某一地区的地方自治以及自治思想而展开，在此不一一列举。

[8][美]任达：《新政革命与日本——中国，1898—1912》，李仲贤译，215页，南京，江苏人民出版社，1998。

[9]《著奕劻等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，472～473页，北京，中华书局，1979。

[10]《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，504～505页。

[11]瞿同祖：《清代地方政府》，2页。

[12]黄宗智：《中国革命中的农村阶级斗争——从土改到文革时期的表达性现实与客观性现实》，《中国乡村研究》第2辑，70页，北京，商务印书馆，2004。

[13]瞿同祖：《清代地方政府》，5页。