第二节 国家的责任（第2页）

一是要保护“两条红线一个核心”。众多的研究表明，国家要保护18亿亩耕地红线不突破，保护16亿亩粮食播种面积不突破，粮食平均单产应提高至350公斤的核心不变，是符合我国人多地少、耕地资源相对于庞大的人口数量显得相对匮乏的基本国情的。改革开放三十多年来，随着工业化、城镇化的推进，我国社会经济发展与耕地保护之间的矛盾日益突出，国家必须从严控制城乡建设用地总规模，实施耕地先补后占、占一亩补一亩政策；必须加大土地综合整治力度，使一些未利用的土地、工矿废弃地、利用效率不高的土地，转化为可利用的耕地。只有守住这“两条红线一个核心”，才能保证农民有地种、粮食有收成。

二是加大农田水利建设和环境治理，提高水利灌溉面积和水平。我国地处亚洲东部、太平洋西岸，气候条件复杂多样，水资源总量不足且分配不均，洪涝灾害、干旱缺水、水体污染构成我国粮食生产的重大威胁。国家应该加大江河治理、灌区改造等的投入，扩大粮食灌溉面积，提高农业水资源供应水平，确保粮田稳产高产。

三是提高粮食种植的比较效益，确保粮食播种面积的稳定。能不能做到粮食播种面积占耕地总面积的比重不会进一步缩小，取决于农民种粮的比较效益如何。农民种粮效益高，播种面积自然扩大，否则播种面积一定会萎缩。农民种粮的比较效益，又受土地流转制度，国家对粮农的各项补贴的投入数量、方向和落实情况，科技在农业生产中的应用以及粮食价格等方面因素的影响。其中，就当前的中国农村而言，优化农村种粮劳动力的年龄结构、提高种粮劳动力的劳动技术和生产知识，是确保粮食丰产的关键。国家在政策上应当：1。鼓励农村劳动力对外流转，同时吸引精壮劳动力返乡种粮；2。在当前粮食直补、良种补贴、农机和农资补贴等基础上，加大补贴力度和补贴范围，让农民种粮得到实实在在的好处；3。加强农民劳动技能培训和科技成果转化水平；4。继续允许土地流转，提高土地规模化经营程度等。

在这个问题上，最关键的是粮食安全财政补贴政策必须保持连续性，并根据粮食安全状况及“三农”发展情况进行动态调整。随着WTO《农业协议》的约束力不断向市场化进程推进，国际上针对农业包括粮食产业的保护和支持开始由价格支持转向收入支持，由间接补贴转向直接补贴。我国在财政补贴与支持农业方面离WTO约束标准还有很大差距，加大补贴规模的空间还很大，应在2004年取消农业税、开始构建粮食综合性收入补贴和生产性专项补贴架构的基础上，进一步完善粮食补贴政策体系，保持粮食生产对农民的吸引力，稳定耕地与播种面积，确保粮食生产稳定进行。

（二）建立与完善粮食储备与物流保障体系粮食是易腐品，体量庞大，生产出来以后，能不能“装得下”、“运得出”，这是确保粮食安全的重要环节，国家应该承担起建立健全全国范围内的粮食储备与物流保障体系，保证粮食及时有效的供给。

对一个国家来说，粮食储备量的多少是衡量一个国家粮食安全与否的重要标志。按照联合国粮农组织的观点，当年世界粮食的储备量至少应达到当年世界粮食总消费量的17%～18%，其中后备储备（主要指粮食专项储备）占5%～6%，而且，一个国家的保险储备粮食需要满足3～4个月的口粮。据有关部门统计，目前我国国家储备粮库储备达到较高水平，粮食库存比达到35%左右，我国现有15000万～20000万吨的储备粮，库存水平比世界平均高出1倍，处于“紧过剩”状态。

粮食产区与销区的区域和结构性分布不均是我国的基本国情，在粮食跨省调运数量日趋庞大的情况下，国家要着力建立连接产区与销区的高效率、低成本的粮食物流体系，以有效调控粮食市场、保障粮食安全。从目前情况看，我国粮食物流体系还存在诸多突出的问题，比如基础设施装备落后，“北—南”粮食物流遭遇衔接“瓶颈”，粮食流通“四散化”（散储化、散运化、散装化、散卸化）程度低、缺乏完善的粮食物流公共信息平台等。

据洪涛教授课题组评估，现阶段我国粮食安全的物流保障体系建设处于“比较安全”中偏不安全的状态，在节点布局、功能发挥、成本效益等方面还存在一定问题，需要进一步建设和完善。

（三）建立与完善粮食消费与价格风险管理体系粮食在生产出来以后，最终能否端上老百姓的饭桌，在供给数量能得到保证的前提下，主要表现为两个问题：一是粮食价格是否合理，老百姓是不是买得起粮食；二是老百姓能不能以合理的价格买到自己想买的品种和质量的粮食。

针对第一个问题，除了国家通过在源头上控制粮食生产成本上升势头、及时收储或投放储备粮、推动企业与农民存粮投放市场等以平抑粮价外，主要是要对粮食价格敏感人群及时提供粮价直接补贴。这些人群包括城镇低收入者、孤残病人员、大中专学生等。

针对第二个问题，国家应该着力于：1。完善粮食市场体系，提高粮食市场化程度，具体而言，是要推动粮食市场主体多元化，完善多层次粮食市场体系，建立、健全城乡一体化连锁营销网络，培育和健全农村食物供销体系；2。合理调整产业结构，鼓励生产优质粮食品种，并合理利用国际市场调剂国内供需，稳定粮食价格；3。普及粮食营养知识，倡导健康消费，等等。

（四）完善粮食领域对外合作管理体系在保障国内粮食基本自给的前提下，国家要合理利用国际市场进行出口调剂，同时，建立有效的风险防范机制，警惕可能产生的国家粮食供给不安全问题。

（五）建立和完善粮食生产与流通的金融与保险保障体系金融部门作为经济“血液”和“助推器”，其对构建粮食安全保障体系具有重要作用。国家应当按照粮食生产、储备、加工、流通、消费的过程，从“粮食产业链”的角度建立和完善涉及粮食安全的金融与保险保障体系。

确立并落实“以政策性金融为主导，商业金融、合作金融为两翼”的发展思路，构建一个基于粮食产业链的多层次、广覆盖、竞争性的金融、保险保障体系，为粮食安全提供有力的金融支持和保障。

（六）建立和完善粮食安全预警系统建立一个有效的粮食安全预警系统，对我国粮食安全状况做出科学的预测，在出现危及我国粮食安全情况时提前发出预警信号，让各级政府及相关机构做出预防措施。这是确保国家粮食安全的一个重要措施。具体而言：1。在全国建立一个针对粮食生产、库存、物流、消费、进出口等环节进行基础数据采集、整理、分类等的网络和队伍；2。确立一套完善的粮食安全预警指标体系，对涉粮信息进行科学的分析，对国家粮食安全状况进行准确判断并发出警示；3。在各级政府、主要政策执行机构和企业建立警示发布和应急响应机制，根据预案采取相应行动，防止国家粮食安全出现问题。

延伸阅读：陈敏——在确保粮食安全上政府的责任学者陈敏在对比日本、美国、欧盟在发展农业及确保粮食安全方面政府所起作用后，提出了他在针对确保粮食安全上政府责任问题的观点。陈敏认为，根据我国粮食供需面临的新形势和粮食安全体系的公共产品属性，可以将政府在保障粮食安全方面的责任区分为危机管理责任和常规调控责任，两者的侧重点不同，其责任大小也有区别。对于粮食安全危机管理，政府必须负全责，对于常规调控可以在市场调节的基础上因势利导，适时干预。

1。在政府粮食危机管理责任方面，主要是应对严重自然灾害、战争、国际封锁以及疫病、谣传等非常事件造成粮食市场过度波动或抢购而引发粮食安全问题时的应急处置责任。

具体应建立健全四个体系：一是价格预警体系，二是粮食储备体系，三是应急保障体系，四是责任分担体系。

2。在政府常规调控责任方面，主要是为求总量基本平衡、市场相对平稳、打击假冒伪劣、保证质量安全而采取的相关调控和监管责任，从环节上可分为扶持生产的责任、促进流通的责任和引导消费的责任。具体而言，扶持生产的责任包括保持水土、保护耕地，推广科技、提高单产，区域分工、优化布局等三个方面，促进流通的责任包括市场培育、市场监管和外贸合作等三个方面；引导消费的责任包括倡导节约、减少口粮浪费和大力开发谷物饲料替代品两方面。

陈敏提出，从长远看，粮食生产易退难进，客观上比较效益又低，如果生态环境继续恶化，耕地面积继续锐减，单位产量不能快速提高，生产能力不能有效恢复，我国粮食安全将面临巨大压力和严峻考验，保障粮食安全的责任将重于泰山。该是政府担当的责任，政府一定要担当起来。各级政府要切实落实与这份责任密切相关的各项政策措施，切实做到头脑清醒、心中有数，未雨绸缪、主动应对。

市场的归市场，政府的归政府。在粮食安全问题上，面对来自老天爷和人类自身、来自中国内部和外部的各种挑战，我们的政府能做好自己该做的吗？